De nieuwe financieringswet is een fundamentele doorbraak, is in de Wetstraat is te horen. Maar experts zijn minder enthousiast. De nieuwe staatshervorming houdt de fiscale autonomie beperkt, voert onvoldoende responsabilisering in en herfinanciert Brussel royaal.
Volgens de regering-Di Rupo bestaat er geen twijfel over: de nieuwe financieringswet wijzigt de financiële relaties en de geldstromen tussen Vlaanderen, Wallonië, Brussel en de federale overheid fundamenteel. In de Wet-straat is te horen dat de fiscale autonomie, waardoor de deelstaten hun belastingen zelf kunnen innen, aanzienlijk wordt verhoogd. Ook de responsabilisering, waarbij regio’s die een goed beleid voeren worden beloond, zou zijn uitgebreid, en geen enkele overheid zou door de nieuwe wet structureel verarmen.
Experts die zich over de bijzondere financieringswet hebben gebogen, hebben ernstige bedenkingen bij de stelling dat het nieuwe Belgische begrotingsfederalisme beter zal functioneren. Enkele stellingen van de regering staan op gespannen voet met de waarheid, om het zacht uit te drukken. Eigenlijk blijft het Belgische begrotingsfederalisme ook na de nieuwe staatshervorming wankel.
Fiscale autonomie blijft beperkt
Het is al jaren vooral een Vlaamse eis dat de deelstaten meer belastingbevoegdheden moeten krijgen. Als de overheden middelen verwerven via eigen belastingen, staan de opbrengsten daarvan in verhouding tot het succes van het beleid dat ze voeren, bijvoorbeeld om de belastbare basis verhogen. “Je bent tegenover je kiezers niet enkel verantwoordelijk voor de uitgaven, je moet die centen ook rechtstreeks bij hen gaan halen. Je moet daar rekenschap voor afleggen. Dat is een fundamenteel verschil met dotaties die je van andere overheden krijgt”, zegt Jan Van Doren van het Voka-kenniscentrum. “Fiscale autonomie is een kostbaar goed om een verantwoordelijk beleid te stimuleren, en kan het beste nog worden opgedreven.”
André Decoster, hoogleraar publieke economie aan de KU Leuven, berekende dat de nieuwe financieringswet de fiscale autonomie van het Vlaams Gewest doet toenemen van 43 naar 77 procent. Dat is op het eerste gezicht indrukwekkend, maar het is slechts een deel van het verhaal. Om de impact van de belastingautonomie goed in te schatten, moet naast het Vlaams Gewest ook de Vlaamse Gemeenschap — die onder meer is bevoegd voor gezondheidszorg, onderwijs en cultuur — in rekening worden genomen. Ook na de nieuwe staatshervorming wordt die gemeenschap nog volledig met dotaties gefinancierd. “We hebben maar één Vlaamse regering en één parlement voor het gewest en de gemeenschap. De gemeenschap buiten beeld laten, is gezichtsbedrog”, zegt Jan Van Doren. “Geconsolideerd bedraagt de fiscale autonomie van Vlaanderen ongeveer een derde. Dus twee derde bestaat nog uit dotatiefinanciering. Dat is geen volwassen graad van fiscale autonomie, het gewicht van de dotaties blijft te groot.”
Een recente studie van het Leuvense onderzoeksinstituut Vives komt tot een vergelijkbare conclusie: de belastingautonomie van alle gemeenschappen en gewesten stijgt van 19 naar 32 procent van de totale ontvangsten. Voka pleit ervoor om ook de gemeenschappen fiscale autonomie te geven. Maar dat is niet eenvoudig, aangezien de Vlaamse en de Franse Gemeenschap actief zijn op een gemeenschappelijk territorium: Brussel. “Toch is er een oplossing mogelijk als de gemeenschapsdotaties worden omgezet in gewestelijke belastingen”, benadrukt Jan Van Doren. “Vanuit het gewest vertrekt dan een dotatie naar de gemeenschappen.”
Belastingillusie
De studie van Vives wijst op de noodzaak om de deelstaten steeds minder te financieren op basis van dotaties. Auteur Geert Jennes vermeldt enkele nadelen van de dotatiefinanciering, zoals het zogenoemde vliegenpapiereffect: “Die term verwijst naar het feit dat lagere overheden die een dotatie ontvangen om hun uitgaven te financieren, doorgaans meer uitgaven doen dan wanneer ze dezelfde bevoegdheden zouden moeten betalen met eigen belastingen. Dat geeft aanleiding tot een minder zuinig bestedingspatroon, en dus tot hogere overheidsuitgaven. Vandaar dat het vliegenpapiereffect ook bekend is onder de benaming ‘belastingillusie’. In Vlaanderen hoor je soms de termen ‘consumptiefederalisme’ en ‘chequeboekfederalisme’.”
Dat is slecht nieuws voor de overheidsfinanciën. Volgens het Planbureau bedragen de totale tekorten van alle deelstaten dit jaar bijna 700 miljoen euro. Enkel Vlaanderen boekt een begrotingsevenwicht. Vooral de Franse Gemeenschap gaat zwaar in het rood (-282 miljoen euro). Hier verwacht het Planbureau slechts in 2016 een begrotingsoverschot. Voor een positief saldo in het Waals Gewest is het wachten tot 2018.
Responsabilisering neemt af
Een tweede pijler van een goed werkend financieel federalisme is de responsabilisering van de regio’s. Van Doren: “Je moet een onderscheid maken tussen fiscale autonomie en responsabilisering. Bij responsabilisering gaat het erom of je een juiste return van de middelen krijgt op basis van de fiscale bijdrage die je levert. Het gaat dus om meer dan enkel de fiscale autonomie, maar ook om dotaties die stoelen op de fiscale draagkracht of de belastingopbrengst op het grondgebied.” Dat heeft een responsabiliserend aspect: een regio die een efficiënter beleid voert, genereert meer groei en heeft dus ook een sterkere fiscale draagkracht.
Maar met de nieuwe financieringswet neemt de mate waarin deelstaten worden geresponsabiliseerd vreemd genoeg af. Volgens de Vives-studie verlaagt de responsabilisering van 63 naar 55 procent van de totale ontvangsten van gemeenschappen en gewesten. Dat komt deels doordat alle nieuwe bevoegdheden voor de gemeenschappen — onder meer kinderbijslag en bejaardenzorg — na de nieuwe staatshervorming worden gefinancierd met dotaties die niet gekoppeld zijn aan de fiscale capaciteit, maar aan behoeften zoals het aantal jongeren onder de 18 jaar of het aantal tachtigplussers.
Ook wordt de zogenoemde Lambermont-turbo stilgelegd. Dat mechanisme werd met de staatshervorming van 2001 in het leven geroepen. Het leidde ertoe dat een steeds groter deel van de onderwijsdotaties werd verdeeld op basis van de bijdrage van de regio aan de personenbelasting en steeds minder op basis van het aantal jongeren. Dat speelde vooral in het voordeel van Vlaanderen, maar wordt nu stopgezet. Van Doren: “Met de nieuwe staatshervorming krijg je een grotere sleutel op basis van het aantal leerlingen. Dat is een horizontale transfer van Vlaanderen naar de Franse Gemeenschap.”
Brussel wordt royaal geherfinancierd
Ook de herfinanciering van Brussel, uitsluitend via dotaties, is amper responsabiliserend. Geert Jennes is daar scherp over: “De behoefte aan extra financiering van het gewest is te weinig empirisch aangetoond. Tegelijk leidt de keuze om die herfinanciering volledig met dotaties te realiseren tot extra risico’s op inefficiënte uitgaven en, paradoxaal genoeg, op een verhoging van het schuldenpeil van het gewest.”
Als we alle vormen van herfinanciering meetellen, nemen de extra middelen voor Brussel gigantische vormen aan. Tegen 2030 komen we uit op een extra directe dotatie van 375 miljoen euro via de financieringswet. Maar daarnaast is er ook de herfinanciering die het gevolg is van de splitsing van BHV — het Vlinderakkoord — met onder meer extra middelen voor mobiliteit. Daarnaast komt er nog een compensatie voor de pendelaars die naar Brussel komen werken maar er geen belastingen betalen, en voor de internationale ambtenaren die in Brussel fiscaal zijn vrijgesteld. Met het Beliris-geld voor de internationale uitstraling van Brussel komen we uit op een totale herfinanciering van 615 miljoen euro in 2015 en zelfs meer dan 1 miljard euro in 2030.
Federale overheid wint
Een belangrijk criterium bij het uittekenen van een nieuwe financieringswet was dat geen enkele overheid structureel mocht verarmen. De simulaties van Vives weerleggen dat. Geert Jennes berekende dat de federale overheid de grote winnaar van de hervorming van de financieringswet is. Ze krijgt een bonus van 0,26 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 2016, die daarna jaar na jaar oploopt (zie grafiek Federale overheid wint bij nieuwe financieringswet). Vlaanderen incasseert een malus van 0,17 procent in 2016.
Jennes: “Dat is een aanzienlijk bedrag, in een tijd dat de gezamenlijke Belgische overheden door de Europese Commissie wordt gevraagd 1 procent van het bbp per jaar te besparen.” De conclusie van Jennes is duidelijk: “De federale overheid is de winnaar. Dat betekent dat de hervorming haar doelstelling om geen enkele deelstaat structureel te laten verarmen en de financiële stabiliteit van de deelstaten te verzekeren, niet wordt gehaald.”
ALAIN MOUTON
“Geconsolideerd bedraagt de fiscale autonomie van Vlaanderen ongeveer een derde. Dus twee derde bestaat nog uit dotatiefinanciering”
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier