België is geen sociaal paradijs meer

Tegen 15 september moeten de sociale partners een advies geven over de welvaartsaanpassing van de sociale uitkeringen. De laagste uitkeringen zullen er wel bij varen. Maar volgens Bea Cantillon blijft de situatie van onze sociale bescherming ernstig en beterschap is niet in zicht.

Bea Cantillon spreekt steeds met een zachte, zoetgevooisde stem. Met de glimlach ook. Maar haar analyse van de sociale zekerheid is wel messcherp. “Er zijn nog maar weinig mensen die beseffen hoe ernstig de situatie is,” zegt de professor aan de Universiteit Antwerpen en het hoofd van het gereputeerde Centrum voor Sociaal Beleid (CSB). “Dertig jaar lang hebben we zelfgenoegzaam gedacht dat we de beste zijn. Maar de welvaartserosie heeft sluipend toegeslagen. En van een voorbeeld voor andere landen zijn we nu verzeild in een zeer middelmatige situatie.”

Wat is het probleem? Sociale uitkeringen worden enkel aan de index aangepast en volgen dus de koopkracht. Maar omdat de lonen steeds meer dan de index stijgen, volgen de uitkeringen niet de toegenomen welvaart. Daarvoor dienen de zogenaamde welvaartsaanpassingen. In de jaren zeventig zijn die regelmatig gebeurd, maar sinds 1981 is het op dat vlak erg windstil geworden. Enkel in 1990-1991 was er een opflakkering.

In 2004 besliste de regering-Verhofstadt op de superministerraden van Gembloers en Oostende dat ze opnieuw werk wil maken van het welvaartsvast maken van de uitkeringen. Eind 2005 werd dat formeel in het Generatiepact ingeschreven. Er werd een nieuwe procedure in het leven geroepen: de sociale partners moeten tweejaarlijks een advies geven over een welvaartsaanpassing. Tegen 15 september 2006 moeten ze dat doen voor de periode 2007-2008. De regering beslist op basis daarvan welke uitkeringen mogen stijgen en met hoeveel.

Desastreuze achteruitgang

De cijfers op de onderhandelingstafel over de welvaartsvastheid van de uitkeringen spreken voor zich. Om de welvaartsvastheid te meten, kijken we naar de verhouding van de gemiddelde uitkering tegenover het gemiddelde loon (de vervangingsratio). De werkloosheidsuitkering is van een vervangingsratio van 45,7 in 1980 naar 27,3 in 2005 gegaan. Invaliditeit van 44,5 naar 31,7. Pensioen van 34,7 naar 31,7 (zie grafiek 1).

Het minimumloon heeft aan koopkracht gewonnen tussen 1975 en 2003 (+12 %), maar tegenover het nationaal inkomen per hoofd heeft het 40 % verloren en tegenover het gemiddeld loon 20 %.

De pensioenen lijken het best stand te houden, maar dat komt vooral omdat recente pensioenen (die gebaseerd zijn op reëel verdiende lonen) hoger zijn dan de oudere pensioenen (gebaseerd op forfaits) die ze vervangen. Dat gemiddelde maskeert het grotere verlies bij de oudste pensioenen, die ook de laagste zijn.

De discussie over de welvaartsvastheid is dan ook niet van de gemakkelijkste. De cijfers tonen niet altijd de realiteit. “Het is niet omdat de gemiddelden dalen, dat de mensen armer worden,” zegt Pieter Timmermans, directeur-generaal van werkgeverskoepel VBO. “De gezinssituatie is ook veranderd. Door de aanwezigheid van twee lonen in een gezin krijgen meer mensen de uitkering van samenwonende, waardoor het gemiddelde daalt. Maar dat gezin is niet armer geworden, integendeel. Hetzelfde gebeurt bij de pensioenen. Een gezinspensioen wordt berekend op 75 % van het loon en was vroeger de standaard. Maar als er twee pensioenen zijn in een gezin – en dat wordt steeds frequenter – dan wordt het pensioen berekend op 60 %. Het gemiddelde daalt dus, maar op gezinsbasis is men beter af.”

Ook professor Bea Cantillon is erg voorzichtig met gemiddelden. Daarom heeft zij met het CSB een methode ontwikkeld van typegezinnen. Op die manier wordt de impact van veranderingen in de samenleving (meer vrouwen op de arbeidsmarkt, meer alleenstaanden enzovoort) uit de cijfers gefilterd. Die oefening toont ook welvaartsverlies in de jongste 25 jaar, zij het minder uitgesproken.

Naar een minimumstelsel

Door het beperkte budget heeft men zich in het verleden altijd gefocust op het verhogen van de minimumbescherming. Dat zal nu niet anders zijn. Doordat de maxima niet volgden, is er een groeiende convergentie van de uitkeringen, die het sterkst is in de werkloosheid. Daardoor blijft de sociale zekerheid haar eerste functie van bescherming van het minimuminkomen spelen, maar wordt de tweede functie (het waarborgen van de verworven levensstandaard) steeds meer verwaarloosd.

De socialistische vakbond ABVV beseft dat probleem. “Als je alleen de minima aanpast, waarom zou dan nog iemand met een hoger loon bijdragen betalen?” zegt Jef Maes, lid van de studiedienst van het ABVV. “Daarom moeten we ook oog hebben voor de aanpassing van de berekeningsplafonds. Bovendien doen we met dit budget niets meer dan de huidige vervangingsratio’s bijna handhaven. Er is dus geen inhaalbeweging voor het verlies van de laatste twintig jaar. En als in de toekomst de lonen weer sterker stijgen, dan gaan de uitkeringen opnieuw achteruit.”

De Vergrijzingscommissie houdt rekening met een welvaartsaanpassing van 0,5 % in de toekomst. En dat houdt de erosie niet tegen. De pensioenen blijven tot 2030 redelijk stabiel, maar verliezen dan weer terrein tot 2050 om daar te eindigen op een vervangingsratio van 29,1 % (2,6 procentpunt verlies tegenover 2005). Invaliditeit zakt verder van 31,7 % over 29,9 % in 2030 naar 28,8 % in 2050. En de werkloosheid gaat van 27,3 over 25,4 naar 23,8 %.

Onder druk van een reeks vakbondsacties (september 1998, oktober 2000, mei 2001 en maart 2004) zijn er al enkele verbeteringen gebeurd. Zo heeft in 1999 toenmalig minister van Sociale Zaken Frank Vandenbroucke (SP.A) de pensioenen die twintig jaar geleden zijn ingegaan, met 0,5 % verhoogd. Die aanpassing werd geleidelijk verhoogd en vervroegd: vandaag krijgen ze 2 % na acht jaar pensioen. In 2004 kregen ook de invaliden er 2 % na tien jaar bij. En dit jaar krijgen de 70.000 bejaarden die moeten rondkomen met de inkomensgarantie voor ouderen vanaf 1 december 60 tot 90 euro per maand extra. Met die verhoging moeten die bejaarden boven de armoededrempel geraken. En er zijn nog ettelijke andere verbeteringen te noteren. Maar de systematiek ontbreekt. Daarom zijn de huidige onderhandelingen een grote vooruitgang, want ze breken met het ad-hocbeleid.

Budget van 360 miljoen euro

Het Planbureau berekende dat een structurele aanpassing van alle uitkeringen met een jaarlijkse welvaartsaanpassing van 0,5 % op kruissnelheid binnen 30 jaar ongeveer 0,7 % van het bnp zal kosten (1,75 miljard euro in prijzen van 2000). Dat laat het budget niet toe, zodat er al snel een consensus groeide rond een meer selectieve verhoging.

Voor 2007 werd op de superministerraad van Oostende 75 miljoen euro gereserveerd en in het Generatiepact werd nog eens 85 miljoen euro vastgelegd. Dat geeft samen 160 miljoen euro, waarvan voor hulp van derden voor zwaar invaliden al 13 miljoen euro is voorzien.

Voor 2008 wordt het budget berekend volgens de criteria die gehanteerd worden door de Vergrijzingscommissie: 0,5 % verhoging van de uitkeringen, 1 % verhoging van de forfaits en 1,25 % verhoging van de berekeningsplafonds. De regering heeft dat overgenomen in de wet van 21 december 2005, die de uitvoering van het Generatiepact regelt. In elke deeltak van de sociale zekerheid heeft men berekend wat de impact is van die criteria. Dat zou een budget geven van 200 à 210 miljoen euro. Dat budget geldt enkel voor de werknemers. Voor de zelfstandigen was het budget bij het ter perse gaan nog niet bekend.

De vakbonden zijn vragende partij voor de welvaartsvastheid. De werkgevers zijn niet tegen, maar stellen wel voorwaarden. De eerste is dat het algemene beheer van de sociale zekerheid in evenwicht moet blijven. “Als dat niet het geval is, moeten we keuzes maken: ofwel minder uitgeven, ofwel elders besparen,” vindt Karel Van Eetvelt, gedelegeerd bestuurder van de Unie van Zelfstandige Ondernemers (Unizo).

De tweede voorwaarde is het vermijden van nieuwe werkloosheidsvallen of van de versterking van de bestaande. Dat betekent dat een verhoging van de werkloosheidsuitkeringen bij de werkgevers erg gevoelig ligt.

De werkgevers zijn voorzichtig. “De zaken die we nu beslissen, mogen in 2009 niet leiden tot enorme tekorten,” meent Pieter Timmermans (VBO). “Beslissingen die we nu nemen, moeten dan ook niet voor eeuwig gelden. Voor de vakbonden en de socialisten is dat wel zo. Maar vergeet niet dat we in 2010-2011 een evaluatie van het Generatiepact moeten maken. De Vergrijzingscommissie heeft berekend dat het Generatiepact op korte termijn tot een deficit leidt. Daarna moet dat gecompenseerd worden door een stijging van de werkgelegenheid. Maar als dat niet gebeurt, hebben we een probleem.” Timmermans is zelfs niet zo scheutig om al voor 2008 een advies te geven: “Dat is eigenlijk nog een jaar te vroeg. Er kan nog zoveel gebeuren. Maar de wet zegt dat we een advies over 2007 en 2008 moeten geven.”

Bea Cantillon is erg sceptisch: “Vroeger stonden in de wet-D’Hoore ook de welvaartscoëfficiënten, maar die werden daarna elk jaar gelijk gesteld aan één. Je moet je geen zinsbegoocheling maken. Je kunt dat in een wet schrijven, maar dat blijft noodzakelijkerwijs door het gebrek aan middelen dode letter.”

Concrete voorstellen

De oefening is tot nu toe beperkt gebleven tot het verzamelen van de gegevens. Bovendien zoeken de sociale partners ook elkaar. Het is immers de eerste keer dat deze onderhandeling plaatsheeft. Er is dus nog geen ervaring. “We leggen nu een aantal principes vast,” legt Pieter Timmermans uit. “De spelregels voor later worden nu bepaald. We moeten dus eerst meer aandacht besteden aan de principes, vooraleer we over de concrete verhogingen praten.”

Toch circuleren er al concrete voorstellen. “Wij leggen de nadruk op de verbetering van de laagste pensioenen en de laagste uitkeringen voor invaliditeit, arbeidsongevallen en beroepsziekten,” zegt Jef Maes (ABVV). “We kunnen bijvoorbeeld in 2007 2 % geven aan de minimumuitkeringen en aan de uitkeringen van twintig jaar of ouder. In 2008 kunnen we dan bijvoorbeeld 2 % geven aan de uitkeringen die tussen 15 en 19 jaar oud zijn. Zo komt geleidelijk iedereen aan de beurt. We moeten een langetermijnplanning inbouwen.”

De werkgevers kunnen principieel leven met het verhogen van deze uitkeringen. De werkloosheidsuitkeringen liggen moeilijker. Het ABVV is daar ook minder concreet. “In de werkloosheid zitten bijna alle mannen aan de maximumuitkering, omdat het berekeningsplafond met ongeveer 1700 euro erg laag is,” weet Jef Maes. “Als we niets doen aan de werkloosheidsuitkering, gaan alle werklozen naar het maximum.”

Het VBO vindt het verhogen van uitkeringen die gevoelig zijn voor het zoeken van een job niet gewenst. “Bijvoorbeeld voor een samenwonende de uitkeringen tijdens de eerste zes maanden verhogen, dát kan niet,” oordeelt Bernadette Adnet, die bij het VBO het dossier mee opvolgt. “Voor een alleenstaande moeder misschien wel.”

“Het verhogen van de werkloosheidsuitkeringen is onmogelijk zolang dat systeem niet enkel het werkloosheidsrisico dekt,” zegt Bea Cantillon. “Als je de uitkering optrekt, ontstaan er werkloosheidsvallen. In andere landen zijn de uitkeringen hoger en zijn de vallen dus ook groter. Maar ze kunnen zich dat veroorloven, omdat het werkloosheidsrisico zeer strak gedefinieerd is en streng opgevolgd wordt. In dat geval mag je een werkloosheidsval hebben.”

Unizo stelde een beperking in de tijd voor om zo een verhoging van de werkloosheidsuitkering mogelijk te maken. Maar de tegenwind die dat voorstel heeft gekregen, heeft een nieuw idee doen ontstaan bij Unizo-topman Karel Van Eetvelt: de werkloosheidsuitkering verhogen (van 60 % naar 70 %) en ze sneller – na drie of zes maanden bijvoorbeeld – laten zakken.

Bea Cantillon is niet te vinden voor een beperking in de tijd. “Het is een gemakkelijkheidsoplossing,” vindt ze. “Je lost daarmee niets op in de sociale realiteit. Je moet in het systeem zelf ingrijpen door werklozen aan te moedigen en te helpen om op de arbeidsmarkt te gaan. Bovendien is het politiek niet verstandig dat discours te openen. Het is een symbolisch dossier. En die dossiers moet je niet openen op een moment dat we ingrepen nodig hebben. Want dat maakt consensus onmogelijk op punten waar er eigenlijk wel een consensus mogelijk is.”

Te veel mensen krijgen een uitkering

Hoewel de gemiddelde uitkeringen fors gedaald zijn, is het aandeel van de uitkeringen in percentage van het bbp gelijk gebleven en zelfs iets toegenomen over de jaren heen. De verklaring is dat het aantal gerechtigden geëxplodeerd is (zie tabel). De RVA, bijvoorbeeld, betaalt aan 1,2 miljoen mensen een uitkering, waarvan slechts de helft werklozen zijn op zoek naar een baan. Dalende uitkeringen en een stijgend aantal gerechtigden levert een min of meer stabiele eindsom op.

In 1970 waren er 40 uitkeringstrekkers op 100 werkers. In 2000 was dat 100 op 100 geworden. Onze buurlanden halen veel gunstigere verhoudingen. “Dat leggen we op tafel als een proefballon,” zegt Van Eetvelt. Maar hij beseft dat het niet het moment is om dat te doen. Het Generatiepact weegt nog zwaar op de vakbonden en de regering staat aan de vooravond van verkiezingen. Het schrappen van uitkeringen is geen optie op dit moment. “Medio 2007 moet dat wel kunnen,” hoopt Van Eetvelt.

Bea Cantillon stelt het klaar en duidelijk: “Zolang het aantal uitkeringstrekkers zo hoog blijft, zullen we niet in staat zijn de uitkeringen welvaartsvast te maken, laat staan het verlies bij te benen. De enige oplossing is het beperken van het aantal gerechtigden. Er moeten dus meer jobs komen, plus een uitkeringsbeleid dat minder laks is en een strengere definitie van sociale risico’s. Het beste voorbeeld is het tijdskrediet. Vroeger heette dat loopbaanonderbreking en die was gekoppeld aan allerlei voorwaarden zoals een ziek familielid of jonge kinderen. Op tijdskrediet heeft iedereen onvoorwaardelijk recht. Het is een van de snelst stijgende posten in de sociale zekerheid. Het is ook een bijkomende exitroute uit de arbeidsmarkt geworden. We zijn niet meer in staat een politieke consensus te bereiken over wat maatschappelijk verantwoorde risico’s zijn. Als ik een bruggepensioneerde hoor vertellen dat hij nu met zijn vrouw van het leven gaat genieten, dan is dat toch geen sociaal risico.”

Volgens Cantillon ligt de uitweg in een systeem waarin iedereen verantwoordelijkheid draagt. “Nu is het de sociale zekerheid die betaalt, maar de werkgever of de werknemer zijn niet rechtstreeks verantwoordelijk. Ook de regio’s zijn niet geresponsabiliseerd voor het beleid dat ze voeren. Controle op werklozen, bijvoorbeeld, is geen spectaculaire ingreep, maar is een systeem dat de werkloze meer verantwoordelijk maakt. Ik denk niet dat we een grote hervorming nodig hebben. De architectuur is goed.”

Guido Muelenaer