Van een suikertaks tot rekeningrijden, fiscale prikkels om ons gedrag te beïnvloeden nemen vele vormen aan en veroorzaken felle discussies. Hebben ze wel zin? En wat bepaalt of ze het beoogde effect sorteren?
Toen de Brusselse minister van Mobiliteit Elke Van den Brandt (Groen) eind augustus aankondigde dat het Brussels Gewest nog deze legislatuur een stadstol zou invoeren om het aantal files terug te dringen, lokte dat een storm aan reacties uit. Een week daarvoor hadden de economen Bruno De Borger en Stef Proost er in een nieuwe studie bij de Vlaamse regering op aangedrongen eindelijk werk te maken van het rekeningrijden. Ook toen regende het reacties van voor- en tegenstanders.
Belastingen worden over het algemeen beschouwd als een verstoring van de markt. Volgens het principe van de vrije markt, waarop onze economie is gebaseerd, bepaalt het samenspel van vraag en aanbod de prijs. Consumenten schatten in hoeveel de aankoop van een goed of een dienst hun waard is. Producenten gaan na welk bedrag voldoende is om hun productiekosten te dekken. In theorie weerspiegelt de uiteindelijke prijs dan een soort onuitgesproken akkoord tussen beide partijen, zonder dat een overheid moet ingrijpen.
Het probleem is dat zowel consumenten als producenten maar rekening houden met een deel van de kosten en de baten. Zo staan producenten niet stil bij de klimaatschade van de CO2-uitstoot bij productieprocessen, en vergeten automobilisten de bijdrage van een rit met de wagen aan de luchtvervuiling en de files. Wie tabak, frisdrank of rood vlees koopt, gaat voorbij aan de mate waarin die producten de gezondheid schaden, met hogere kosten voor de gezondheidszorg en de sociale zekerheid tot gevolg. Veel schadelijke effecten die de productie of de consumptie van een goed of een dienst met zich brengen, situeren zich op de lange termijn en zijn minder zichtbaar. Als dat soort externe kosten – of externaliteiten – optreden, is het volgens André Decoster, hoogleraar aan de faculteit economie en bedrijfswetenschappen van de KU Leuven, zinvol en zelfs nodig belastingen te heffen. “Het prijssignaal is essentieel voor het marktsysteem. Het vormt de basis waarop economische agenten beslissingen nemen en moet dus een zo correct mogelijke weerspiegeling zijn van de realiteit. Het staat consumenten vrij te kiezen voor ongezonde of schadelijke producten, maar dat moet wel gebeuren op basis van de juiste informatie. In sommige gevallen zijn belastingen pogingen om tot een betere marktwerking te komen.”
Smartphones versus brood
Dat klinkt eenvoudig, maar in de praktijk loopt het dikwijls mis. Volgens Kris Bachus, onderzoeksleider van de onderzoeksgroep duurzame ontwikkeling van het HIVA-Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving en gespecialiseerd in milieubelastingen, is het in de eerste plaats belangrijk dat de afstand tussen de belastingbasis en de doelstelling zo klein mogelijk is. “Als je wilt dat mensen minder rood vlees eten wegens de schadelijke gevolgen voor de gezondheid, hef dan geen belasting op vlees in het algemeen, maar specifiek op rood vlees. Onrechtstreekse of algemene belastingen leiden niet tot een gedragswijziging, tenzij het verband tussen het belaste product en de doelstelling onmiskenbaar is, zoals bij een belasting op brandstof en het terugdringen van de CO2-uitstoot.”
Een tweede belangrijke factor is de prijselasticiteit. Die term wijst op de gevoeligheid van consumenten voor prijsveranderingen van een product of een dienst. Heeft een product een hogere prijselasticiteit, dan zal dezelfde prijsverhoging bij dat product tot een relatief grotere afname van de vraag leiden dan bij een ander product. Stel dat de prijs van zowel smartphones als van een brood verdubbelt. Waarschijnlijk zullen dan relatief gezien meer mensen afzien van de aankoop van een smartphone dan van hun dagelijks brood. Dezelfde redenering geldt voor belastingen. Het effect van een belasting op consumptiegedrag hangt af van product tot product en is soms verwaarloosbaar.
Verslavingen
Professor Decoster benadrukt bovendien dat de verschillen tussen consumenten onderling tot uiteenlopende reacties leiden. “Studies tonen aan dat een heffing op alcohol tot een grotere gedragswijziging leidt bij mensen die al weinig dronken, dan bij zware drinkers. Hetzelfde geldt voor een suikertaks: jonge consumenten reageren daar sterker op door minder frisdrank te kopen, maar bij mensen met een algemeen suikerrijk dieet is de respons veel kleiner.” De jongste decennia hebben economen meer aandacht voor niet-rationeel gedrag. Wie al twintig jaar verslaafd is aan roken, zal niet plots stoppen vanwege een accijnsverhoging op tabak.
“Bovendien moet je rekening houden met de zogenoemde substitutie-effecten: door welke producten worden de belaste producten of diensten vervangen? Als een suikertaks mensen weghoudt van frisdrank, maar in de richting van verzadigde vetten stuurt, zullen de gezondheidseffecten beperkt blijven”, vervolgt Decoster.
Draagvlak
De gevoeligheid van consumenten voor prijsveranderingen en de mate waarin ze hun levensstijl zullen aanpassen, hangt natuurlijk ook af van de aanwezigheid van alternatieven. “Al sinds 2002 wordt in Ierland met succes een belasting op plastic zakjes geheven. Dat die effectief tot een gedragswijziging leidt, heeft te maken met de beschikbaarheid van een herbruikbare tas. Bij autorijden bijvoorbeeld is de drempel om over te stappen op een alternatief veel hoger”, weet Kris Bachus.
Een overheid moet een gedragssturende belasting dus goed omkaderen. Dat vergroot niet enkel de kans op succes, het helpt ook de maatregel verkocht te krijgen aan de bevolking: het beruchte draagvlak. “Gedragssturende belastingen worden over het algemeen met veel scepsis onthaald. Het is daarom erg belangrijk ervoor te zorgen én duidelijk te communiceren dat zo’n heffing deel uitmaakt van een taxshift – en dus budgetneutraal is – waarbij de lasten elders dalen en de opbrengsten worden gebruikt om te investeren in niet-schadelijke alternatieven of om benadeelde bevolkingsgroepen te compenseren”, aldus Bachus.
Als recente illustratie van de afkeer bij de bevolking voor milieubelastingen wordt dikwijls verwezen naar het protest van de gele hesjes in Frankrijk. Dat protest wordt in één adem genoemd met de hogere brandstofprijzen. Daarbij wordt niet vermeld dat de hogere accijns op diesel deel uitmaakte van een bredere fiscale hervorming, waar de lage inkomens bekaaid vanaf kwamen.
Asociaal
De Franse accijnsverhoging op diesel en benzine zouden we met een beetje slechte wil kunnen zien als het ultieme voorbeeld van hoe het niet moet. Naast het gebrek aan omkadering liep de maatregel, die na de protesten ook weer werd opgeschort, in de val van de regressiviteit. Die term wordt gebruikt wanneer de lagere inkomensklassen proportioneel harder worden getroffen door een maatregel dan mensen met meer middelen.
Het risico van de regressiviteit staat steevast bovenaan in het lijstje van argumenten tegen gedragssturende belastingen. Vaak terecht. Zo hebben laagopgeleide mensen doorgaans ook een lager inkomen en houden ze er vaak een minder gezond voedingspatroon op na. Wanneer een overheid dan, zoals dat begin 2018 in ons land gebeurde, een suikertaks invoert, komt die vooral op de schouders van die specifieke bevolkingsgroep terecht.
Dat gedragssturende belastingen, zoals de suikertaks of het rekeningrijden, dikwijls het predicaat ‘asociaal’ krijgen, hebben ze dus te danken aan hun regressieve karakter: rijkere mensen zullen de impact van de maatregelen nauwelijks of veel minder voelen. Natuurlijk maakt het bewust viseren van vervuilend of ongezond gedrag deel uit van de essentie van gedragssturende belastingen. Maar als de lasten steeds weer bij dezelfde groep mensen terechtkomen, zonder dat daar een compensatie of een stimulering van gewenst gedrag tegenover staat, worden de heffingen ervaren als pesterijen.
Die indruk wordt nog versterkt wanneer de opvolging van het beleid uitblijft. Zo beschikten noch Statbel, de officiële statistische instelling van ons land, noch de federale overheidsdiensten Financiën en Economie, over cijfers met betrekking tot het consumptiegedrag vóór en na de invoering van de suikertaks. Ook over de resultaten van andere gedragssturende belastingen, zoals accijnzen op alcohol of tabak, werd niet gecommuniceerd. Een overheid die beweert dat maatregelen deel uitmaken van een gezondheidsbeleid, maar vervolgens niet opvolgt of ze ook resultaat opleveren, krijgt vroeg of laat problemen met haar geloofwaardigheid.
Grensshoppen
Ook Michel Maus, advocaat en hoogleraar fiscaal recht aan de VUB, houdt een wrang gevoel over aan gedragssturende belastingen en het gebrek aan impact ervan. “In principe kun je de files perfect wegwerken of het vliegverkeer terugdringen door middel van belastingen. Er valt zeker wat te zeggen voor het rekeningrijden en een vlieg- of suikertaks, maar om echt tot resultaat te komen, moet je enorm hoge tarieven hanteren, en dat ligt politiek zeer gevoelig.”
Maus: “Zo tonen studies uit de Verenigde Staten aan dat een suikertaks pas werkt wanneer de prijs met ongeveer 20 procent stijgt. De Belgische suikertaks ligt veel te laag om een ontradend effect te hebben en dient bijgevolg enkel om de schatkist te vullen. Bovendien heeft de sector er deze zomer nog op gewezen dat het aantal grensaankopen, waarbij mensen hun frisdrank in Frankrijk kopen, fors was toegenomen sinds de invoering van de suikertaks.”
Dat de producenten van frisdranken vragende partij zijn om de suikertaks terug te schroeven, hoeft natuurlijk niet te verbazen. Maar het fenomeen van het grensshoppen bestaat, en dat het in omvang toeneemt wanneer de prijzen in ons land stijgen, klinkt aannemelijk. Meer algemeen illustreren grensaankopen opnieuw een obstakel voor het welslagen van vele gedragssturende belastingen: zonder coördinatie tussen de beleidsniveaus kan een goedbedoelde maatregel zijn doel voorbijschieten.
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier