Bedrijven frauderen voor 75 miljard

Een baanbrekend onderzoek van het Hiva raamt dat de bijdragefraude in de sociale zekerheid België jaarlijks 75 miljard frank kost. Zijn de controles op de bedrijven te laks? En hoe zou de overheid ze beter kunnen aanpakken?

Sociale fraude is een taboeonderwerp in België. Er bestaat nauwelijks een maatschappelijk debat over en wie zoekt naar wetenschappelijk onderzoek kan evengoed de spreekwoordelijke speld in de hooiberg proberen te vinden.

Fraude in de sociale zekerheid, het arbeidsrecht en de sociale bijstand – want dat begrijpen we onder sociale fraude – is een geladen begrip. Vooral de uitkeringsfraude – het sjoemelen met werkloosheidsuitkeringen, ziektevergoedingen, kinderbijslag of pensioenen – ligt bij de publieke opinie gevoelig. Het is politiek volledig incorrect om daarover te praten.

Wat het tweede luik van de sociale fraude betreft – de bijdragefraude – ligt dat iets minder scherp. Bijdragefraude is een zaak van de werkgevers, die hoofdzakelijk via allerhande vormen van zwartwerk sociale bijdragen trachten te ontwijken.

Baanbrekend onderzoek

Getuigt het dan van een gebrek aan moed dat Jef Pacolet en An Marchal, onderzoekers van het Hiva ( Hoger Instituut voor de Arbeid) aan de KU Leuven, beslisten een wetenschappelijke studie te maken over sociale fraude en zich daarbij concentreerden op de bijdragefraude. Plooiden ze voor het politiek correct denken?

“Neen,” antwoordt Jef Pacolet. “Als je de bijdragefraude onderzoekt, ontdek je tegelijk een deel van de uitkeringsfraude (wanneer een zwartwerker bijvoorbeeld een werkloze of gepensioneerde is). Theoretisch kan men veronderstellen dat de bijdragefraude veel omvangrijker is dan de uitkeringsfraude, onder meer doordat een uitkering wordt toegekend in functie van ‘objectieve’ voorwaarden die bij de toekenning worden gecontroleerd. Ook onderzoek in Nederland leert dat het met die uitkeringsfraude al bij al nog meevalt.”

Bij onze noorderburen zou er in de werkloosheid voor 4,5% worden geknoeid (fraudebedrag in verhouding tot de totale uitkeringen). Voor ziekte en arbeidsongeschiktheid ligt dat percentage op 3,6% en in de bijstand wordt er voor 7% gefraudeerd. Alles samen goed voor bijna 40 miljard frank per jaar.

Toch niet zo weinig. We mogen bovendien niet vergeten dat Nederland in Europese studies naar zwartwerk tot de minst frauderende landen behoort. We moeten dus oppassen als we uit deze vergelijking zouden afleiden dat de uitkeringsfraude in België beperkt zou zijn.

Bovendien zijn de bedragen op zich al niet onaardig. Als België inzake werkloosheid voor 4,5% zou frauderen – net zoals in Nederland – dan betekent dat op een uitkeringsbedrag van 225 miljard frank in 2000 een fraude van 10 miljard frank. Een uitdaging voor het Hiva om een vervolg aan deze studie te breien?

Hoe dan ook, Jef Pacolet en An Marchal leveren in hun studie (die in mei zal verschijnen bij het Hiva) baanbrekend werk. Naast een geïsoleerde en nauwelijks beargumenteerde verklaring van de sociale administratie, bestaan er slechts enkele macrostudies die ramingen maken van de omvang van de sociale fraude. De Hiva-onderzoekers hebben echter de micro-economische weg gevolgd. Zij maakten een analyse van de verschillende inspectiediensten en de feitelijke fraude die ze in het voorbije decennium hebben opgespoord. Vanuit die cijfergegevens maakten ze een extrapolatie, die weliswaar met de nodige omzichtigheid moet worden behandeld omdat de bestaande cijfergegevens moeilijk vergelijkbaar zijn. Deze aanpak levert een bevestiging op van de bestaande macro-economische studies. De sociale fraude is omvangrijk en situeert zich rond de 7% van de aangegeven loonmassa, wat een jaarlijks mislopen van 75 miljard frank voor de overheid betekent. We komen er verder in detail op terug.

Wie controleert?

De sociale inspectie is in België een uiterst ingewikkeld kluwen. Had u het anders verwacht? We doen een poging om klaarheid te brengen. Er zijn twee grote categorieën: enerzijds de interne diensten van de verschillende sociale parastatale instellingen, anderzijds de externe opsporingsdiensten die rechtstreeks onder een ministerie ressorteren.

De interne diensten hadden tot voor kort, op de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening ( RVA) na, weinig interesse voor controle en sancties. De voorbije jaren is er evenwel een accentverschuiving waar te nemen, met onder meer de oprichting van een Antifraudecel bij de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid(RSZ).

Het onderzoek focust op de vier belangrijkste inspecties: twee externe – de Inspectie van de Sociale wetten en de Sociale Inspectie – en twee interne – de RVA-inspectie en de RSZ-inspectie. De inspectiediensten bij onder meer het Rijksinstituut voor de Sociale verzekeringen der Zelfstandigen, het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (Riziv), de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, het Fonds voor Arbeidsongevallen, het Fonds voor Beroepsziekten, de Rijksdienst voor Pensioenen en de OCMW‘s worden slechts zijdelings behandeld.

1. De Inspectie van de Sociale Wetten (ISW)

– Controleert de technische, medische en sociale arbeidsvoorwaarden.

– Ressorteert onder het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid.

– Telt 290 controleurs (in 1993 en 1995 werd het aantal controleurs nog uitgebreid, precies omdat de ISW de controle op het zwartwerk harder wou aanpakken).

De ISW voerde in 1996 controles uit bij 46.143 ondernemingen, 18% van het totaal en 28% meer dan in 1991. Vooral de controles op eigen initiatief zijn sterk toegenomen. De bouwsector is goed voor 25% van de controles, de horeca voor 14% en de klein- en groothandel voor respectievelijk 8% en 5%. In die 46.143 bedrijven werden 90.000 vaststellingen gedaan, waarvan 42.606 onregelmatigheden. In 53% van de gevallen werd overgegaan tot een regularisatie, wat 764,9 miljoen frank opleverde. Bij 24,2% werd een proces-verbaal opgesteld, wat leidde tot 196,5 miljoen frank boeten. Van 1993 tot 1995 realiseerde de overheid via de ISW 1,167 miljard frank aan extra opbrengsten.

2. Sociale inspectie (SI)

– Controleert de toepassing van de reglementen in de sociale zekerheid.

– Ressorteert onder het ministerie van Sociale Zaken.

– Telt 215 controleurs.

In de periode 1990-1996 werden jaarlijks tussen de 5% en de 6% van de werkgevers gecontroleerd. Het aantal inspecties is dus onvoldoende (ervan uitgaande dat elk bedrijf om de vijf jaar moet worden gecontroleerd, gezien de verjaringstermijn van vijf jaar). Een groot deel van de controles (circa 40%) heeft te maken met de registratie van aannemers in de bouw. In een derde van de gevallen wordt een waarschuwing gegeven. Loonregularisaties zijn goed voor 13 à 18% van de vastgestelde inbreuken. Het aantal processen-verbaal is beperkt: 8% in 1996. Van 1988 tot 1996 werd voor 21,8 miljard frank lonen geregulariseerd (zie tabel 1: Controle Sociale Inspectie). Dat leverde de overheid 9,8 miljard frank inkomsten op. Opvallend is het grote bedrag in 1996, toen een pak controles in de energiesector zeer veel opleverden.

3. Inspectiediensten van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA)

– Controle op de werkloosheidsverzekering.

– Telt 280 controleurs.

In 1996 werden 214.251 controlebezoeken afgelegd (op 631.654 werklozen). Ongeveer 30% van de werklozen wordt dus jaarlijks gecontroleerd. In een kwart van de gevallen werd gepolst naar de gezinstoestand. In 10% à 12% werden inbreuken vastgesteld. Sinds enkele jaren doet de RVA ook meer controles bij werkgevers. 10.800 onderzoeken in 1998 leverden 2015 inbreuken op.

4. Controledienst van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ)

– Controle op de inning van de socialezekerheidsbijdragen.

– Telt 110 inspecteurs, een beperkt aantal zodat weinig onderzoeken op eigen initiatief worden verricht. De nieuw opgerichte Antifraudecel, waarvoor echter geen extra personeel is voorzien, moet dat verhelpen.

Jaarlijks wordt 10% van de werkgevers gecontroleerd. In 1996 werd voor 11,7 miljard frank brutolonen geregulariseerd, 0,47% van de bij de RSZ aangegeven lonen. 1993 was een topjaar met 41 miljard frank regularisaties.

Gerechtelijk apparaat

De controleurs van de inspectiediensten hebben politionele opsporingsbevoegdheid en kunnen processen-verbaal opstellen. De zaak belandt dan bij het gerecht. En daar schuilt een probleem: het sociaal strafrecht is immers verre van eenvormig. Dat kan ook moeilijk anders met een sociaal recht dat gefragmenteerd en ongeordend is totstandgekomen met steeds meer aparte regelingen voor steeds meer aparte doelgroepen.

“De sociale wetgeving is meer en meer uitgegroeid tot een onsamenhangend en ongeordend geheel van regelingen waarbij de wetgever steeds minder aandacht heeft voor het opstellen van naar vorm verzorgde en begrijpelijke teksten,” zegt An Marchal. “We pleiten dan ook voor een uitzuivering van het sanctierecht in de sociale zekerheid. Veel inbreuken zijn terug te brengen tot een aantal standaardinbreuken waarvan de strafbaarstelling kan worden teruggebracht tot één wet.”

Een noot bij het vonnis van de correctionele rechtbank van Hasselt van 19 maart 2000 stelt dat “het Belgisch recht in een bijzonder ambigue situatie terechtgekomen is (…). Tegenstrijdige interpretaties en halfslachtige redeneringen creëren een toestand van rechtsonzekerheid en van bijna evidente strijdigheid met internationale rechtsregels. Vooraleer deze problematiek verder escaleert, zou de wetgever er goed aan doen in te grijpen.”

Pacolet en Marchal onderzochten de gevolgen die de arbeidsauditeurs (de gerechtelijke ambtenaren die bevoegd zijn voor de vervolging) gaven aan de processen-verbaal opgesteld door de inspectiediensten. Op basis van partiële gegevens blijkt dat 50% van de vastgestelde inbreuken in 1993 werd geseponeerd, in 1994 was dat zelfs 60%, waarna ze bij de Dienst Administratieve Geldboeten belandden. In slechts 13,8% werd een veroordeling uitgesproken en in 18,4% een minnelijke schikking afgesloten.

Als gevolg van die lage bereidheid tot vervolging is de administratie steeds meer gaan gebruikmaken van het systeem van de administratieve geldboeten voor de werkgevers (zie tabel 2: Strafsancties en administratieve geldboeten) en de administratieve sancties voor de sociaal verzekerden (uitsluiting van het recht op uitkeringen). Het systeem van de boetes werd pas in 1971 ingevoerd, net vanwege de ondoelmatigheid van het gemeen strafrecht voor sociale misdrijven. Sindsdien zijn ze steeds belangrijker geworden. Terwijl in 1991 514 boetes werden opgelegd voor een totaal bedrag van 11,5 miljoen frank, is dat aantal in 1998 gestegen naar 2879 boetes voor een bedrag van 230 miljoen frank. Het gemiddelde boetebedrag is gestegen van 22.303 naar 79.911 frank.

Daarnaast kunnen de inspectiediensten de vastgestelde inbreuken ook regulariseren. Voor loonmisdrijven (het niet inschrijven van werknemers of het niet aangeven van prestaties) gebeurt dat systematisch. Alleen wanneer de werkgever de regularisering weigert, wordt het dossier doorgegeven aan de gerechtelijke overheid. Pacolet en Marchal vragen zich af in hoeverre deze handelwijze een ontradend effect heeft. “Werkgevers nemen het risico en calculeren de meerkost van een geldboete in,” zeggen ze. Een retroactieve beboeting is immers nagenoeg onmogelijk, omdat bijna nooit kan worden bewezen hoe lang de wet al wordt overtreden.

De inspectiediensten overwegen wel enkele nieuwe onderzoeksmethodes. Zo zou bijvoorbeeld op basis van boekhoudkundige cijfers kunnen worden bewezen dat dezelfde omzet, met dezelfde productie slechts realiseerbaar was met de tewerkstelling zoals die bestaat op het ogenblik dat zwartwerk wordt vastgesteld. Op basis daarvan zou een extrapolatie in de tijd mogelijk zijn.

“Er heerst bij de inspectiediensten zeker geen hardvochtig klimaat,” zegt Jef Pacolet. “Wil men sociale fraude echt aanpakken, dan moet het beleid een aantal keuzes maken. Wanneer worden de normen overschreden, wanneer worden overtredingen als onduldbaar beschouwd? We moeten evolueren naar een doordacht beleid in plaats van een beleid dat is ingegeven door pragmatische overwegingen. De pakkans is al redelijk, maar de regularisaties zouden realistischer moeten worden. Een goed voorbeeld is het verschil in aanpak bij de fiscus en de RSZ.”

Hoe groot is de sociale fraude?

Een extrapolatie van bovenstaande cijfers is erg moeilijk. Er bestaat immers geen uniform registratiesysteem voor de vier diensten, waardoor informatie niet kan worden opgeteld en geëxtrapoleerd. De Hiva-onderzoekers pleiten daarom voor de invoering van een uniform registratiesysteem. Bovendien is er een gebrekkige definiëring van het begrip bijdragefraude. De RSZ bijvoorbeeld maakt bij overtredingen geen onderscheid tussen fraudeurs en niet-fraudeurs (mensen die een vergissing hebben begaan).

Toch hebben Jef Pacolet en An Marchal geprobeerd een extrapolatie te maken. Eerst geven ze een overzicht van de bestaande schattingen (zie tabel 3: Bestaande frauderamingen). De Inspectie van de Sociale Wetten heeft één keer gewag gemaakt van een raming (in haar jaarverslag van 1994-1995). Na verwezen te hebben naar “sommige studies” die spreken van een fraude van 6% van de bijdragen, en “andere studies” die het hebben over 15% (wat in 1995 ofwel 70,9, ofwel 177,3 miljard frank betekent), zegt het jaarverslag: “De vaststellingen uitgevoerd tijdens de controles van de voorbije drie jaren bewijzen in elk geval dat in sommige sectoren de sociale fraude meer dan 10% bedraagt. De administratie schat de omvang op minstens 50 miljard per jaar.”

In antwoord op een parlementaire vraag antwoordde in 1995 Michel Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, dat hij de sociale fraude op 40 miljard frank schatte.

Rond zwartwerk werden al verschillende macro-economische studies gemaakt. Zo berekenden Jef Pacolet en Hans Geeroms in 1995 dat zwartwerk tussen de 11% en de 20% van het bruto binnenlands product (BBP) moet bedragen. De Office de Recherches Sociales Européennes kwam in 1995 tot 12% verlies aan socialezekerheidsbijdragen door zwartwerk. En een meer recente Europese studie van 1998 schat de zwarte economie in België op 10% tot 15% van het BBP. Een andere studie heeft het zelfs over 23,4%.

Jef Pacolet en An Marchal vertrekken voor hun extrapolatie bij de cijfers van de RSZ-inspectie (zie tabel 4: Overzicht regularisaties). Het gemiddelde van de geregulariseerde brutobezoldigingen over de jaren 1993-1997, bedraagt ruim 21 miljard frank. Dit zou bij een geschatte bijdragevoet van 45% leiden tot 9,46 miljard minder inkomsten voor de overheid, wat overeenkomt met 0,86% van de totale RSZ-ontvangsten. In de ideale hypothese dat alle werkgevers zouden worden gecontroleerd (in plaats van ongeveer een vierde), zou dit bedrag kunnen oplopen tot 37,9 miljard frank.

Een van de grote problemen van de inspectiediensten is echter de vaststelling van de termijn van de inbreuk. Het is erg moeilijk tot bijna onmogelijk om te bewijzen dat de man die je vandaag op zwartwerk pakt, gisteren ook zwartwerkte. Met andere woorden, de strafmaat staat nooit in verhouding tot het misdrijf. De onderzoekers gaan er daarom vanuit dat je de bekomen bedragen minstens mag verdubbelen. Dat brengt de fraude op 6,8% of 75,8 miljard frank misgelopen inkomsten.

Controle moet beter en sterker

De controle wordt steeds beter, en dat heeft veel te maken met twee recente evoluties:

De administratieve vereenvoudiging. Met de multifunctionele aangifte die vanaf dit jaar is voorzien, zal de werkgever slechts eenmalig arbeidstijd- en loongegevens per werknemer moeten opgeven. Dat zal een hoop misbruiken voorkomen. Maar uiteraard blijft deze uniforme en geautomatiseerde (zie tweede punt) informatie gebaseerd op verklaringen van de werkgever of de sociaal verzekerde. En blijft fraude dus mogelijk.

De informatisering met als belangrijkste knooppunt de Kruispuntbank. De Kruispuntbank werd in 1991 opgericht, maar draait nog maar enkele jaren op volle toeren. De bank zorgt voor de elektronische gegevensuitwisseling tussen de ruim – hou u vast – 2000 Belgische instellingen van sociale zekerheid. Vroeger was het nagenoeg onmogelijk om persoonsgegevens te vergelijken tussen de verschillende administraties en kon men ook moeilijk controleren of iemand al of niet elders bepaalde uitkeringen kreeg.

Dankzij de Kruispuntbank kan men nu via het identificatienummer gegevens opvragen bij andere instellingen. Ook de invoering van de SIS-kaart voor de sociaal verzekerden maakt het makkelijker om mensen te identificeren.

Pacolet en Marchal pleiten er echter voor om ook administraties zoals Financiën en Sociale Zaken met elkaar te verbinden. Op dit moment is dat structureel nog onmogelijk, onder meer omdat het loonbegrip voor de fiscale aangifte niet hetzelfde is als het loonbegrip dat wordt gehanteerd om sociale bijdragen te heffen. In Nederland zijn sinds 1990 de socialezekerheidsbijdragen versmolten met de eerste tariefschijf van de inkomstenbelasting die wordt ingehouden op lonen. De bestanden van de gemeentelijke sociale diensten (bevoegd voor uitkeringen) en de belastingdienst zijn daardoor aan elkaar gekoppeld. Wie een job heeft en tegelijk een uitkering wil aanvragen, loopt dus automatisch tegen de lamp.

Voorts pleiten de Hiva-onderzoekers voor meer onderzoek rond de rol die uitvoeringsorganen spelen bij het opsporen van de sociale fraude (dan zitten we opnieuw in de uitkeringsfraude). Het gaat om OCMW’s (bestaansminimum), mutualiteiten (ziekte en invaliditeit) en vakbonden (werkloosheid), die bij de aanvaarding van dossiers aandacht zouden moeten schenken aan mogelijke fraude. Uit een onderzoek in Nederland, dat dateert van 1992, blijkt dat 59% van de bekende onregelmatigheden via routinematige controles op gemeentelijke sociale diensten werd achterhaald. Ook in België controleren de uitvoeringsinstanties per definitie of men al dan niet gerechtigd is. Hierop werd in het onderzoek niet verder ingegaan. Het gaat dan ook voorbij aan het moeilijk parket waarin die instellingen kunnen verzeilen omdat er een belangenconflict bestaat. De personen die bij een vakbond, mutualiteit of OCMW een uitkering aanvragen, zijn immers klanten (in de eerste twee gevallen zelfs leden). En het strikt controleren van de eigen klanten/leden ligt niet voor de hand. Het is alleszins een discussie die in België nog nauwelijks is gevoerd.

Ook moet volgens de Hiva-onderzoekers het effectief van de inspectiediensten worden uitgebreid. Een controle om de vijf jaar (de verjaringstermijn) van elk bedrijf is niet mogelijk. De inspectiediensten hebben daardoor de aandacht verlegd van kleine geïnstitutionaliseerde fraude naar gerichte acties. Ook zou een herverdeling van de taken nuttig zijn. De inspectiediensten hebben nu een dubbele taak: enerzijds informatie en preventie, anderzijds controle en sanctie. Het aspect dienstverlening zou kunnen verschuiven naar andere instanties zoals de paritaire comités, zodat de inspectiediensten zich meer zouden kunnen concentreren op het controleren.

Voorts moet er werk worden gemaakt van meer samenwerking op het terrein. In juli 1993 werd een samenwerkingsprotocol tussen een tiental ministers afgesloten. Er werden een directiecomité, een stuurgroep, een coördinatiedienst en arrondissementele cellen voorzien. In die cellen zijn de Inspectie der Sociale Wetten, de Sociale Inspectie, de RVA- en RSZ-inspectie, het ministerie van Financiën, de federale politie en de arbeidsauditoraten vertegenwoordigd. Ze controleren op volgende domeinen: sociale documenten, deeltijdse arbeid, buitenlandse arbeidskrachten, ter beschikking stellen van werknemers, detachering, werkloosheid, strijd tegen koppelbazen, schijnzelfstandigen. Het directiecomité en de stuurgroep werden wel samengesteld, maar een coördinatiecel is er nog niet. Ook komen bepaalde werkgroepen maar moeilijk van de grond. Bovendien verklaren sociaal inspecteurs dat de graad van lokale samenwerking al te vaak afhangt van de persoonlijke verstandhouding en dus erg ongelijk is tussen de arrondissementele cellen. Ook de samenwerking tussen de inspecteurs en de arbeidsauditeurs blijft erg mager. Wat niet belet dat op vijf jaar tijd 44.346 ondernemingen (op een totaal van 250.000) werden onderworpen aan een protocolcontrole.

Minister van Arbeid Laurette Onkelinx (PS) heeft in oktober 1999 beslist om het samenwerkingsprotocol verder uit te bouwen met de oprichting van een Federaal Comité voor de strijd tegen de illegale arbeid en een Federaal comité voor directie en coördinatie. Bovendien heeft ze aan het hoofd van de arrondissementele cellen een arbeidsauditeur gezet. Tot ongenoegen van sommige inspecteurs.

Moet er één overkoepelende inspectiedienst komen (zie ook Opinie, blz. 137)? In 1976 was er sprake van de oprichting van een Dienst voor Algemene Sociale Inspectie die alle bevoegdheden van de bestaande diensten zou overnemen. Maar de Nationale Arbeidsraad, waarin de werkgevers en de vakbonden zetelen, adviseerde negatief en bovendien kwam er hevig verzet van de sociale parastatalen, die geen afstand wilden doen van hun eigen inspectiediensten. Zodat de eengemaakte inspectiedienst dode letter bleef.

Guido Muelenaer