BAM GAAT IN DE VERDEDIGING

Exploderende kosten, een stuk of wat rechtszaken … Bam, de Antwerpse maatschappij die de bouw van de Oosterweelverbinding superviseert, moet zich nu al verdedigen tegen misnoegde aannemers.

T oen waren ze nog met één! Eén kleine neger, die bouwde een tunnelbrug … ” De Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (Bam) verwacht tegen juni een best and final offer van Noriant, een consortium rond onder meer de Franse Vincigroep. Slechts een van de oorspronkelijk zes kandiderende bouwgroepen mag een offerte indienen voor het contract van de eeuw: de Oosterweelverbinding, die de ring om Antwerpen moet sluiten. Waarde: 1,85 miljard euro.

Slechts weinigen worden enthousiast van deze gang van zaken. Sommige Belgen moeten noodgedwongen de prijs van een kilo aardappelen in drie of vier winkels vergelijken voor ze die kopen, maar voor het duurste contract dat ooit in ons land werd gegund, gaat Bam in zee met welgeteld één kandidaat. “Door de domme besluitvorming is er geen concurrentie meer. De Oosterweelverbinding wordt er alleen maar duurder op,” voorspelt Jan Peumans, specialist Openbare Werken van N-VA.

In het oog van de storm staat Bam, een speciale projectvennootschap die de werken van het Masterplan Antwerpen gaat financieren, realiseren en beheren. Die werken worden geraamd op (voorlopig) 3,45 miljard euro en omvatten naast de Oosterweelverbinding ook de renovatie van sluizen, de heraanleg van de leien en andere investeringen om de mobiliteit in en rond Antwerpen te verbeteren. Niet meer inbegrepen sinds begin maart: de financierings- en onderhoudskosten, en 300 miljoen euro aan investeringen in openbaar vervoer. Die werden uit het project gelicht en ondergebracht bij Lijninvest, een kersverse dochter van De Lijn.

Om die investeringen te doen, kreeg Bam van de Vlaamse overheid 700 miljoen euro eigen vermogen mee, inmiddels aangedikt tot 829 miljoen. Voorts wordt de kas gestijfd met dividenden van de nv Tunnel Liefkenshoek (sinds 2004 een Bam-dochter) en de opbrengst van de tol die op de Oosterweelverbinding zal worden geheven. Overigens moet ook de privésector 20 % van de kosten van de tunnelbrugconstructie voorfinancieren.

Met de Bam-constructie is volgens de meeste waarnemers weinig mis. Op de voorbereiding – inschatten en becijferen van risico’s, financiële onderbouw en projectorganisatie – viel er weinig tot niets aan te merken. Maar intussen zit Bam opgescheept met een onderhandelingspositie die zacht uitgedrukt niet ideaal is, en met vijf rechtszaken (zie kader: 5 procedures). De verliezende bouwconsortia Antwerpse Bouwwerken en Loro (zie kader: Dagboek van een brug) richten hun kritiek in hoofdzaak op drie heikele punten: een gebrek aan transparantie, de rol van de zogenaamde Kwaliteitskamer en het ontwerp zelf.

1. Gebrek aan transparantie

Communiceer eenduidig, luidt een van de tien geboden die het Vlaams Kenniscentrum PPS op zijn webstek hanteert. Transparantie is ook een van de aanbevelingen uit de code voor goede praktijken die Participatiemaatschappij Vlaanderen heeft opgesteld voor PPS-constructies (publiek-private samenwerking). Zowel Antwerpse Bouwwerken als Loro vindt dat Bam hier is tekortgeschoten.

Antwerpse Bouwwerken stapte naar de rechter omdat ze ervan uitging dat de offerte moest gaan over een enkeldeksbrug: een brug waarop alle rijstroken zich op dezelfde hoogte bevinden. Bam koos echter voor een dubbeldeksbrug: chauffeurs die zich van de rechter- naar de linkeroever begeven, rijden op een wegdek dat enkele meters boven dat van hun tegenliggers ligt. Volgens Bam stond dit ook duidelijk in het bestek, maar Loro stelde in oktober 2005 toch de vraag of een enkeldeksbrug mocht. Het duurde tot maart 2006 voordat Bam die optie definitief uitsloot. Toen was het voor Antwerpse Bouwwerken nagenoeg onmogelijk om nog een degelijke offerte in elkaar te boksen.

Loro hekelt vooral de vaagheid van het begrip ‘architecturale ambitie’, waarop het door de Kwaliteitskamer werd afgerekend. Om de definitieve toewijzing te kunnen doen, hanteert Bam drie criteria: prijs, architectuur (het beste ontwerp mag 100 miljoen euro duurder zijn) en procesbeheersing (30 miljoen euro bonus voor het beste ontwerp). Maar eerst gelden er drie uitsluitingscriteria: technische randvoorwaarden, realiteitszin en architecturale ambitie. Antwerpse Bouwwerken wordt van verdere deelname uitgesloten omdat het ontwerp, door zijn keuze voor een enkeldeksbrug, niet voldoet aan de technische randvoorwaarden en evenmin aan de opgelegde hoogte. Loro wordt onder meer uitgesloten vanwege het gebrek aan architecturale ambitie.

Dat begrip blinkt niet uit door duidelijkheid. Bam-woordvoerder Nick Orbaen: “Er is een ontwerphandboek opgesteld dat 123 bladzijden telt. Daarin staan alle aspecten uitgelegd die deel uitmaken van die architecturale kwaliteit, zoals een doordachte inplanting, het grensverleggend omgaan met bestaande bouwmethodes en begrippen als constructieve eerlijkheid.” Loro blijft met vragen zitten. Maar op een schriftelijke vraag om verduidelijking van de begrippen ‘ambitieniveau’ en ‘architectonische kwaliteit’ kregen ze te horen dat “het niet mogelijk was de kwaliteitstoets nader toe te lichten”.

Nul op tien

En blijkbaar was ook Bam daarover intern verdeeld. Want voordat de Kwaliteitskamer haar advies gaf aan de raad van bestuur van Bam, deed ook Sam dat. Sam is een tijdelijke vereniging van studiebureaus die voor rekening van Bam onder meer een referentieontwerp maakte voor brug en tunnel. Gerenommeerde engineeringbureaus als Arcadis Gedas, Tractebel Engineering en Grontmij België maken deel uit van Sam, dat tussen haakjes al 60 à 80 miljoen euro spendeerde aan studiewerk.

Sam concludeerde dat beide ontwerpen, van Noriant en Loro, ruimschoots voldeden. Letterlijk staat in het verslag dat “het voorstel van de THV Loro het gewenste ambitieniveau inzake ruimtelijke kwaliteit aanlevert”. De Kwaliteitskamer komt niet alleen tot precies het tegenovergestelde oordeel, maar meent ook dat de tekortkomingen “dermate fundamenteel zijn dat het niet mogelijk is die te corrigeren zonder dat substantieel afbreuk wordt gedaan aan de uitgangspunten van de ingediende offerte”. Dat is een raadsel, zegt Jan Peumans (N-VA). “Hoe kan de ene instantie op basis van een handboek de offerte van Loro negen op tien geven, terwijl een andere zich op datzelfde handboek baseert om een nul op tien te geven?”

Loro haalt er Europese wetgeving bij, die stipuleert dat een uitsluitingscriterium volledig transparant moet zijn. Dat lijkt niet het geval: Sam en de Kwaliteitskamer oordelen verschillend over hetzelfde criterium. Ofwel is het uitsluitingscriterium ‘ambitieniveau’ dus minder transparant dan zou moeten, ofwel (meent Loro) heeft de Kwaliteitskamer niet echt geoordeeld, maar alleen geprobeerd te motiveren waarom de brug van Noriant haar voorkeur geniet.

Bam trekt zich in die discussie op aan de Raad van State. Die oordeelde in een spoedprocedure dat het advies van Sam nooit formeel is goedgekeurd in de raad van bestuur van Bam en dit dus geen reden is om de gunningsprocedure op te schorten of te vernietigen. Volgens Loro deed de Raad van State alleen uitspraak over het formele aspect en verklaarde ze zich onbevoegd voor de technische materie: de discussie over het ambitieniveau. “Wat Sam deed, was voorbereidend werk,” legt Bam-woordvoerder Nick Orbaen uit. “Hun beoordeling is meegenomen door de Kwaliteitskamer en de raad van bestuur, maar die heeft geoordeeld dat het project van Loro een aaneenrijging van verschillende kunstwerken is, zonder totaalvisie. Net die totaalvisie is belangrijk. De Oosterweelverbinding is meer dan een brug. De Kwaliteitskamer keek ook naar de manier waarop de verschillende onderdelen van de verbinding in elkaar overvloeien en zich in het landschap op de linker- en rechteroever integreren. Het is iets te makkelijk om, wanneer je niet slaagt voor een examen, te zeggen dat de jury tegen jou is.”

2. De rol van de Kwaliteitskamer

Eerst dit. Is een Kwaliteitskamer, die moet oordelen over de architecturale ambitie van een project, een normale zaak in overheidsaanbestedingen? “Neen,” vindt de Raad van State. Maar dat instituut oordeelt wél dat de procedure getuigt van “consistent optreden en dus zorgvuldig bestuur”. Of de Kamer die rol ook op het terrein heeft waargemaakt, daarover verschillen de partijen sterk van mening. Zo wordt de samenstelling van de Kwaliteitskamer op de korrel genomen en legde de enige echte bruggenexpert, Jörg Schlaich, zijn mandaat vervroegd neer. Volgens sommigen omdat hij opzag tegen de verplaatsingen en hij als enige het Nederlands niet machtig was, volgens anderen omdat hij een jury zonder andere bruggenexperts zinloos vond.

De deelnemende consortia, die voor hun ontwerp stuk voor stuk pronken met gerenommeerde architecten en ingenieurs die al indrukwekkende bruggen op hun naam hebben staan, durfden het echter niet aan om de Kamer op voorhand in vraag te stellen, juist om niet te riskeren de relatie te verzieken en zo het contract mis te lopen.

Maar, repliceert Orbaen, met de Vlaamse bouwmeester Marcel Smets en zijn voorganger Bob Van Reeth, de Antwerpse stadsbouwmeester Kristiaan Borret en de Nederlandse landschapsbouwmeester Dirk Sijmons zit er heel wat architecturale kennis in de Kwaliteitskamer. “Dit is dus níét het clubje van de gouverneur, of een bende prutsers – excusez le mot – die alleen maar een politiek getint knopje induwen. Het is een college van experts dat met het ontwerphandboek in de hand het volledige ontwerp beoordeelde, dus niet alleen de brug.”

Toch blijven er tal van vragen bij het optreden van de Kamer. Op 21 augustus 2006 stapt de Kwaliteitskamer bij zowel Noriant (om 10 uur) als Loro (gepland om 14 uur) binnen om de ontwerpen en offertes te bestuderen. Bij Loro komen de leden van de Kamer in drie groepen aan: de eerste om 14.30 uur, de tweede om 15.15 uur en de laatste pas om 15.45 uur. “Architecturale kritiek hebben we nooit gekregen,” klinkt het bij Loro. Meer nog, op het moment van de beslissing over Loro en Noriant was naar verluidt de helft van de leden niet eens aanwezig. En het oordeel van de Kwaliteitskamer over Loro bestrijkt welgeteld vijf velletjes papier. Orbaen, onverstoorbaar: “Zegt een speech van drie uur meer dan één goede quote van dertig seconden?” Volgens Loro besliste de Kamer na een onvolledige lezing van alle stukken, maar kreeg ze als antwoord van Bam dat “niets bewijst dat de beslissing anders zou zijn geweest indien dit wel het geval was geweest”.

Bevooroordeeld?

Volgens De Standaard stelde gouverneur Camille Paulus op de bestuursvergadering van 19 mei de vraag: “Wat gebeurt er als de architectenbonus van 100 miljoen euro die de Kwaliteitskamer mag toekennen, onvoldoende is om te garanderen dat de brug die de Kwaliteitskamer verkiest er komt?”

Op zijn minst wordt hiermee de schijn gewekt dat de Kamer vindt dat haar favoriet ook per se de brug moet bouwen. Zeker wanneer volgens ingewijden het prijsverschil tussen de twee offertes die de Kamer onderzoekt, van Loro en Noriant, flink ruimer uitvalt. Loro zou 300 miljoen euro goedkoper zijn dan Noriant. Bovendien zou Loro nog 250 miljoen euro aan besparingen in petto hebben. Onduidelijk blijft of een van de twee daarmee wél tot een naakte bouwprijs komt die onder de 1,85 miljard euro ligt waarop Vlaams minister van Financiën Dirk Van Mechelen (Open VLD) de Oosterweelverbinding heeft afgeklokt. De commissie van het Vlaamse parlement die zich over Bam buigt, geeft geen toelichting over de prijsoffertes. Besliste de Kwaliteitskamer om de enige concurrent voor het ontwerp dat zij het meest ambitieus vonden, op voorhand onschadelijk te maken omdat de bewuste 100 miljoen euro niet zou volstaan?

Bij de Bam ontkent Orbaen dat formeel. “De Kwaliteitskamer oordeelde dat Loro’s ambitie op het vlak van architectuur, ruimtelijke ordening en stedenbouw niet hoog genoeg was. Het mist een totaalvisie, het is een aaneenschakeling van verschillende kunstwerken, de integratie in het omliggende landschap is niet ideaal enzovoort. Ook bij het ontwerp van Noriant zijn een aantal pijnpunten gedetecteerd, maar daarover meende de Kamer dat die niet zwaar genoeg wogen om hun offerte ook uit te sluiten.”

Dat antwoord zint Loro maar weinig. “Als de Kwaliteitskamer toch per se zelf wou beslissen over de constructie, hadden ze beter een architectuurwedstrijd gehouden, zoals bij de Antwerpse kaaien. Daar hebben 106 architecten een ontwerp ingediend en de aannemers concurreren om het winnende ontwerp te mogen bouwen. Nu worden eigenlijk architectuurwedstrijd en aanbesteding met elkaar gemengd.” Orbaen repliceert dat de procedure op voorhand bij alle partijen bekend was en die tot na de beslissing daar geen probleem van maakten. Maar volgens Loro houdt Bam zich niet aan haar eigen procedure en heeft ze toegelaten dat de Kwaliteitskamer er de facto een architectuurwedstrijd van heeft gemaakt. Orbaen ontkent: “Door deze manier van werken vermeden we dat een architect iets zou ontwerpen dat een aannemer niet zou kunnen bouwen. Je kan het vergelijken met een huis dat je sleutel-op-de-deur koopt.”

3. Het ontwerp

Laatste strijdpunt is het ontwerp zelf. Qua ontwerp zijn de meeste aannemers ervan overtuigd dat een tunnel de technische logica is, dan een enkeldeksbrug en pas op de derde plaats een dubbeldeksbrug. Maar, oordeelden Sam en Bam al in 2005, een tunnel kan niet. Want die valt enkel te realiseren met een steile helling die aansluit op het viaduct van Merksem, waardoor vertragende vrachtwagens de veiligheid in het gedrang zouden brengen. Dat oordeel deed Bouygues afhaken.

Volgens Loro is hun ontwerp veiliger, zowel bij brand- en rookontwikkeling als voor het wegverkeer, en brengt de bouw bovendien minder hinder voor de scheepvaart mee (zie afbeeldingen). De verschillen in veiligheid hebben financiële gevolgen. Want financiers beoordelen het bouwrisico en schatten de kansen in dat de aannemer kan terugbetalen. Een brug die enkele weken of maanden is afgesloten voor herstelling, maakt de afbetaling moeilijker en de financiering duurder. Maar Nick Orbaen kaatst de bal terug: “Ik betwijfel niet dat het ontwerp van Loro en Antwerpse Bouwwerken veilig zijn, maar wil dat zeggen dat zij de enigen zijn die een veilig ontwerp kunnen afleveren? Ik verzeker u: het plan van Noriant zit stevig in elkaar.”

Toch ontstond er heisa in het Vlaams Parlement toen Carl Decaluwé (CD&V) in de commissie Openbare Werken gedelegeerd bestuurder Jan Van Rensbergen van Bam na herhaald aandringen een ‘ja’ ontfutselde op de vraag of de offerte van Noriant “100 % conform” het bestek zou zijn. Dat, zo bleek al snel, klopte niet. Orbaen: “In het bestek staan 4000 punten waaraan de kandidaten moeten voldoen. Noriant voldeed niet op 22 punten, Loro op 32 en Antwerpse Bouwwerken op 43. Die punten werden ingedeeld in herstelbare fouten en zware fouten. Bij Antwerpse Bouwwerken kwamen er al zware fouten voor in de technische fase, bij Loro op architecturaal vlak.”

En intussen duiken er her en der al berichten op dat Noriant onderhandelt over de voorwaarden van het bestek. Een van de eisen was dat alle werkzaamheden binnen vier jaar voltooid moesten kunnen worden. Noriant zou twee jaar extra willen voor een groot deel van wat op de linkeroever is gepland. Dat betekent een vermindering van de last voor de aannemer, en al snel een besparing van 150 miljoen euro.

Wat nu?

Nu is het wachten op de uitspraak van de rechter. En dan, mogelijk, op het uitbetalen van forse schadevergoedingen. Bedragen tot 400 miljoen euro werden al genoemd. Over de hoogte van een eventuele schadevergoeding laat advocaat Bertrand Asscherickx (Racine & Vergels) zich niet uit. “Klassiek wordt er uitgegaan van 10 %, maar rechters houden vooral rekening met de reële schade. Stel dat hij oordeelt dat een aannemer realistisch gezien maar één kans op tien had om een project binnen te halen waarop hij 15 % winst kon boeken, dan is een schadevergoeding van 1,5 % niet onlogisch. Omgekeerd kan hij ook bijvoorbeeld 100 % van 20 % toekennen, als hij oordeelt dat de aannemer het werk zeker zou hebben gehad als hij niet onrechtmatig was uitgesloten.”

Had Bam, ter wille van de concurrentie, niet beter beslist om Loro op zijn minst de kans te geven een finaal bod uit te brengen? Het zou Noriant in elk geval hebben gedwongen om de afspraken qua budget, architectuur en uitvoeringstermijn nauwgezet na te komen. “Ik kan die redenering volgen,” antwoordt Orbaen. “Maar het was juist om een onweerlegbare beslissing te hebben dat de Kwaliteitskamer is opgericht. Wat had die Kamer voor zin als de raad van bestuur toch zou beslissen geen rekening te houden met haar oordeel? En bovendien: het is niet omdat we alleen verder met Noriant onderhandelen, dat zij gewonnen hebben. Ze moeten in juni een best and final offer uitbrengen, dat minder dan 1,85 miljard euro moet kosten en dat opnieuw door Sam en de Kwaliteitskamer zal worden beoordeeld. Als de offerte niet voldoet, beslist de raad van bestuur desnoods dat er een nieuwe aanbesteding komt. Dat brengt een vertraging mee van een tot anderhalf jaar, maar dat hebben we ervoor over.”

WWW.TRENDS.BE

Link naar de 10 PPS-geboden, de ‘code voor goede praktijk’ van PMV en eerdere Trendsartikels over Bam (10 maart 2005, 5 april 2007) en publiek-private samenwerking (22 maart 2007).

Luc Huysmans