8 jaar paars, 8 jaar politieke benoemingen

Alle mooie beloften ten spijt, hebben de paarse regeringen zich de voorbije acht jaar aan talloze politieke benoemingen bezondigd. Hervormingsoperatie Copernicus werd de sloophamer waarmee paars de ‘CVP-staat’ te lijf ging om een eigen koninkrijk te bouwen.

Misschien stemt de kiezer op 10 juni 2007 de paarse federale regering naar huis, maar daarmee zal de burger de paarse greep op het federale België niet gebroken hebben. De voorbije jaren benoemde de coalitie van liberalen en socialisten een regiment gelijkgestemden op de sleutelfuncties van de federale overheid. De CD&V-staat van weleer is nagenoeg ontmanteld. Op dit ogenblik trekt de regering bovendien een spurtje om nog meer trouwe soldaten met een topbenoeming te belonen.

Trends zet vijftig federale topfuncties op een rij. De federale administraties, instellingen en overheidsbedrijven staan stijf van pionnen met op hun voorhoofd een stempel van VLD, SP.A, PS of MR (zie kader: Het politiek benoemde halfrond). Slechts een enkeling zonder partijkaart viel de voorbije jaren een topbenoeming te beurt. Daarnaast hebben ook een beperkt aantal CDV’ers de paarse machtsgreep overleefd, maar dan op die posities waar oranje een vinger in de pap hield via de ouderwetse zuilwerking. De paarse chefs zitten gemiddeld nog voor járen in het zadel en het benoemde halfrond zal dus ook na 10 juni op post blijven en zal, als hun excellenties eventueel naar de oppositie worden verbannen, een belangrijke tegenmacht voor de nieuwe regering vormen.

Onverwachte paarse brutaliteit

Politieke benoemingen zijn van alle regeringen en van alle tijden. “Maar paars is toch wel brutaler te werk gegaan dan verwacht, en dat na de uitgesproken intenties om een einde te maken aan de politieke benoemingen,” zegt Wim Moesen, professor Openbare Financiën van de KU Leuven. Nieuwbakken premier Guy Verhofstadt (Open VLD) beloofde in 1999 het land een nieuwe politieke cultuur (NPC) aan te meten. Topfuncties zouden ingevuld worden louter op basis van kennis en kunde. Ministers zouden het voortaan doen zonder persoonlijke hofhouding (kabinet). Ze zouden hun administratie beter betrekken bij het beleid. Copernicus heette het kind. De administratie zou voortaan rond de burger draaien. Maar Copernicus werd al snel verketterd door de heersende macht en de NPC werd de afkorting van nu paarse chefs.

“Copernicus was opgezet spel om aan politieke benoemingen te kunnen doen, zo kunnen critici achteraf opmerken. SP.A-boegbeeld Luc Van den Bossche, de geestelijke vader van Copernicus, meende het goed, maar op het terrein is van die hervorming niks meer van te merken,” zegt Moesen. Voor de federale oppositie was het motief achter Copernicus duidelijk. “Copernicus was de hefboom om CD&V te liquideren,” zegt federaal volksvertegenwoordiger Servais Verherstraeten (CD&V). Vooral de Franstalige regeringsleden veroordeelden Copernicus tot de brandstapel, uit vrees dat het taalevenwicht verstoord zou raken.

“De benoemingen gebeuren nu subtieler in vergelijking met het platte politieke spel dat vroeger gespeeld werd. De politiek heeft een grote invloed gehad op de uitwerking van de selectieprocedure. Controle over de procedure betekent controle over het resultaat. De politiek heeft zich dus aangepast aan Copernicus,” meent Christophe Pelgrims, verbonden aan het Instituut voor de Overheid. Wel is vriend en vijand het grotendeels eens dat er, in tegenstelling tot vroeger, veel meer rekening wordt gehouden met de kwaliteit van de kandidaat. En het kwaad geschiedt nog vooral aan de top. Verder stroomafwaarts is een partijkaart niet langer een absolute must om promotie te maken.

Het laagje vernis dat Selor heet

Wie een federale topfunctie wil, moet door de filter raken van Selor, het selectiebureau van de overheid. Een jury van Selor evalueert de kandidaten, maakt een basisselectie en geeft een shortlist aan de ministerraad. Een politieke benoeming is maar mogelijk als de kandidaat van de minister(s) even goed is als andere (politiek neutrale) kandidaten. Een minister kan een lager gerangschikte kandidaat benoemen, maar moet die keuze schriftelijk motiveren.

“Maar Selor krijgt soms richtlijnen hoe de kandidaten te rangschikken. En het is niet zo moeilijk om een ex aequo te forceren, zodat de regering haar kandidaat kan benoemen,” zegt een voormalige topambtenaar. Volgens Servais Verherstraeten is de jury de hefboom om politieke benoemingen te forceren. “Selor roept een jury bij elkaar om de schijn van onpartijdigheid te wekken. Maar de regering heeft invloed op de samenstelling van de jury. Zo worden de benoemingen geregeld. Bij vervanging van Michel Jadot aan het hoofd van de FOD Werkgelegenheid moest de nieuwe topman een Franstalige zijn, en iemand van de PS. Selor staat onder politieke voogdij – met Marc van Hemelrijck heeft de SP.A de top van Selor in handen.”

Marc van Hemelrijck, gedelegeerd bestuurder van Selor en oud-kabinetschef van Luc van den Bossche, ontkent dat Selor de verfborstel is om politieke benoemingen een onafhankelijk vernis te geven (zie kader: ” Benoemingen zijn subjectief, maar op basis van competenties“). “Een minister kan beroep aantekenen tegen de samenstelling van de jury, maar dat is nog nooit gebeurd. Want de minister die dat doet, wordt meteen zelf verdacht,” zegt Didier Seeuws, woordvoerder van premier Guy Verhofstadt.

Op de ministerraad worden dus op basis van de shortlist van Selor de prijzen uitgedeeld. Maar het zijn niet meer zoals vroeger de partijen die waken dat het politieke evenwicht gerespecteerd wordt, het zijn de kabinetten van de premier en vicepremiers die onderhandelen over wie wat krijgt. Een federale kabinetschef getuigt: “Wij houden in de gaten wanneer er mandaten vervallen of wanneer er topambtenaren met pensioen gaan. Dat is logisch. We moeten waken over de continuïteit van het bestuursapparaat en de te volgen selectieprocedure. Anders zouden we nog meer kritiek krijgen. En ja, er wordt gepraat over politieke evenwichten, maar onze mogelijkheden zijn beperkt door de procedure die we via Selor moeten volgen. De kandidaat die benoemd wordt is meestal de hoogst gerangschikte op de lijst van Selor. We kunnen ons niet veel vrijheid veroorloven. De Raad van State kijkt ons op de vingers. Dat is een harde maar faire waakhond.”

De sleutelfuncties in het sociaal overleg en in de sociale zekerheid ontsnappen aan het politieke dealen van de meerderheidspartijen, omdat hier de zuilen nog altijd belangrijke machtssokkels zijn. Hier kon de CD&V overleven. Bij het Riziv is Jo De Cock nog steeds de topman, ondanks zijn CD&V-stempel. Sterker nog, in 2006 werd de socialistische voorzitter van de Algemene Raad (het hoogste beslissingsorgaan van het Riziv), Michel Jadot, vervangen door de christendemocratische Edouard Descampe. De liberalen slaagden er dus niet in hun mannetje te plaatsen. Ook op justitie laten andere machten zich gelden: de strijd tussen katholieken en vrijzinnigen (de loge) stuurt mee de benoemingen (zie kader: Justitie in de ban van de loge).

Cirkel van wantrouwen

Het politieke en taalkundige evenwicht is een belangrijk anker van stabiliteit en pacificatie in het federale België. Maar de politieke deals tasten intussen het vertrouwen aan tussen de ministers en hun administraties. Het woekerende wantrouwen is bovendien zelfvoedend. Ministers vertrouwen immers hun administratie niet, omdat ze weten dat de top aangetast is door politieke benoemingen. Daarom omringen de ministers zich met een kabinet van getrouwen die het beleidsvoorbereidende werk van de administratie overnemen. De cabinetards worden na hun trouwe dienst bedankt met een politieke benoeming, en daarom durft een volgende minister opnieuw niet op zijn administratie vertrouwen. Copernicus zou revolutionair geweest zijn als het deze vicieuze cirkel van wantrouwen had doorbroken. Quod non. Seeuws: “Dat zal in elk geval een oefening van lange adem worden.”

Bijkomende schade is dat de sfeer in instellingen en administraties dreigt te verzieken. “Politieke benoemingen wreken zich op een administratie,” zegt een ex-topambtenaar. “Ze verzieken het klimaat en ondermijnen het vertrouwen. Kabinetschefs die aan de top gedropt worden, dat doet de ambtenaren pijn.”

“Maar het wantrouwen dat ministers hebben tegenover de administratie is vaak onterecht. Het is niet omdat je politiek benoemd bent, dat je ook schatplichtig bent aan die partij,” zegt Carl Devos, politicoloog aan de Universiteit Gent. “Of ik schatplichtig ben aan Didier Reynders? Ik ben hem dankbaar. Hij heeft mijn gsm-nummer. Hij kan snel over info beschikken en dat is een grote troef in de politiek. Maar ik ben hem niet schatplichtig om iets te regelen. Onze raad van bestuur is niet volledig paars gekleurd. Dat is een gezonde controle,” zegt Koen Van Loo, gedelegeerd bestuurder van de Federale Participatie- en Investeringmaatschappij en gewezen kabinetschef van minister van Financiën Didier Reynders (MR).

Bij Belgacom is de controlefunctie die de raad van bestuur kan spelen eind 2006 van de haak gelegd. De twee overgebleven bestuurders met een CD&V-etiket (Van Broekhoven en Cornillie) werden bedankt voor bewezen diensten. De liberale familie heeft aan Vlaamse kant Theo Dilissen en Michèle Sioen en aan Waalse kant Michel Moll. De socialisten hebben Paul Van de Perre en Mimi Lamote (SP.A) en Didier Bellens, Martine Durez en Robert Tollet (PS).

Grote kabinetten, de ellende van de toekomst

Terug naar de kabinetten. Paars zou ze opdoeken, maar ze waren nooit omvangrijker dan nu, na acht jaar paars. Wim Moesen: “In een normaal land zijn de kabinetten beperkt tot twee of drie personen. Hier hebben ministers een hele hofhouding die veel te zwaar weegt op de beleidsvoorbereiding en de beslissingen op de ministerraad. Het gevolg is dat een administratie soms met lange tanden moet uitvoeren waar ze zich te weinig betrokken bij voelt. De uitvoering loopt mank en de regering voert enkel nog een aankondigingsbeleid.”

“Grote kabinetten zijn de ellende van de toekomst. Kleinere kabinetten zijn daarom van het grootste belang,” zegt een voormalige topambtenaar. In Nederland bestaan er nauwelijks kabinetten, al huren de ministers daar consultants in om het beleidsvoorbereidende werk te begeleiden. “Of een minister zonder kabinet kan? Misschien wel, maar ik zie niet in hoe. Kabinetten zijn een soepel instrument met hoge loyaliteit tegenover de minster. Vaak is er een emotionele band tussen de minister en zijn kabinetsmedewerkers,” zegt Koen Van Loo. En dat kabinetsmedewerkers carrière maken, is meer dan een uiting van dankbaarheid. “Het zijn alleen de grote jongens die via een kabinet carrière maken. Een kabinet is een selectiemiddel en geen springplank,” zegt Christophe Pelgrims. “De kabinetschefs hebben vaak ook de in te vullen functie omschreven en ze zijn vertrouwd met de dossiers. De benoemende minister kent ook zijn kabinetschef. Dat zijn enorme voordelen,” vindt Van Loo.

Van oud zeer tot democratisch verantwoord

Politieke benoemingen zijn een oud zeer. Christophe Pelgrims: “In de jaren zestig begonnen de partijen de postjes evenredig te verdelen onder elkaar. In de jaren zeventig werd het systeem geïnstitutionaliseerd. In de jaren tachtig opereerden er zelfs speciale commissies die met puntentabellen werkten om de macht zo afgemeten mogelijk te verdelen. In de jaren negentig verdwenen die commissies en keerde een portie gezond verstand terug: een kandidaat die unaniem gesteund werd door de directieraad van het ministerie, werd door de minister ook benoemd.”

In de jaren negentig was er dus een zekere vorm van depolitisering aan de gang. De paarse regeringen hebben, Copernicus ten spijt, die lijn niet kunnen doortrekken. Maar is het zo’n groot drama dat de verkozen meerderheid de topfuncties invult naar het beeld van de meerderheid? “Het is democratisch dat de administratie een afspiegeling is van de samenleving,” zegt politicoloog Carl Devos. “Deze redenering vindt aanhang bij de federale en Vlaamse regering,” zegt Pelgrims. Ook in het buitenland zijn politieke benoemingen eerder regel dan uitzondering. In Duitsland kunnen topambtenaren met vervroegd pensioen gestuurd worden als ze niet op dezelfde golflengte van de nieuwe regering zitten. In de VS vallen de topmandaten samen met de legislatuur van de regering. “In Vlaanderen en op federaal niveau is eraan gedacht om de benoemingen te laten samenvallen met de regeerperiode. Dat is niet gebeurd, precies uit vrees de indruk te wekken dat het zou gaan om politieke benoemingen. Er is gekozen voor mandaten van zes jaar om de continuïteit van de administratie te garanderen,” legt Pelgrims uit.

Politieke benoemingen zijn dus tot op zeker hoogte verdedigbaar. Servais Verherstraeten: “In een verzuilde samenleving zou ik deze redenering steunen. Maar vandaag eist de burger een efficiënt bestuur. Voor de burger maakt het niet uit welke kleur de kat heeft, zolang ze maar muizen vangt.”

Doe de politieke benoemingen in elk geval open en transparant, is een veelgehoorde opmerking. Pelgrims: “Enquêtes hebben aangetoond dat burgers geen probleem hebben met transparante politieke benoemingen. Het huidige hybride systeem wekt echter achterdocht. Geen enkele benoeming wordt nog als objectief gezien. Dat ondermijnt de positie van mensen die wél benoemd zijn op basis van hun bekwaamheid. Haal de smet van die mensen.”

Daan Killemaes Alain Mouton Guido Muelenaer