10 reddingsboeien om de sociale zekerheid te redden

De sociale zekerheid betaalbaar houden zonder revolutie of een aantasting van het sociaaleconomische draagvlak? Het kan. Tien mogelijke maatregelen om de sociale zekerheid te redden voor ze verdrinkt in de deficits.

De begrotingsrapporten zijn duidelijk: ook de sociale zekerheid moet een inspanning leveren om de staatsfinanciën weer op de rails te krijgen. Het tekort van 5,3 miljard in de sociale zekerheid in 2010 ten opzichte van een begrotingstekort van 25 miljard euro lijkt niet zo indrukwekkend, maar dat is slechts schijn.

Bij een ongewijzigd beleid nemen de problemen voor de sociale zekerheid toe en zelfs een sterke economische heropleving staat gelijk met grote tekorten. Los van de crisis bevindt de sociale zekerheid zich op een kantelpunt. Van een voorfinanciering voor de vergrijzingskosten was de voorbije jaren geen sprake en de cijfers kleuren de komende jaren dan ook rood. Zo zou het tekort over twee jaar nog altijd 4,7 miljard euro bedragen, een stuk meer dan de 2,8 miljard euro van dit jaar.

De onlangs verslechterde situatie van de sociale zekerheid is voor een derde te wijten aan hogere uitgaven – onder andere +1,3 miljard euro in de werkloosheid – en voor twee derde aan lagere inkomsten – -2,3 miljard euro sociale bijdragen. Als de economie weer aantrekt, stijgen de RSZ-inkomsten en dalen de uitgaven. Dat belet niet dat er een aantal structurele maatregelen nodig is om de sociale zekerheid op de sporen te houden.

Een cijfer dat aantoont hoe het structureel de slechte kant opgaat, is de zogenaamde alternatieve financiering. Dat zijn algemene middelen – vooral btw-inkomsten, maar ook accijnzen en andere fiscale inkomsten – die in de sociale zekerheid worden gepompt omdat de sociale bijdragen die de actieve bevolking betaalt niet langer voldoende zijn om het stelsel in leven te houden. Die alternatieve financiering bedroeg 3,75 miljard euro in 2000. Dat bedrag was vorig jaar gestegen tot 12,72 miljard euro. In 2009 zal de overheid zo’n 13,77 miljard euro moeten bijpassen via alternatieve middelen. Deze middelen zijn ondertussen goed voor een derde van de financiering van de sociale zekerheid. (zie grafiek Financiering van de sociale zekerheid). Een toenemende fiscalisering holt het draagvlak van de sociale zekerheid uit.

Alle experts zijn het erover eens dat deze situatie niet langer houdbaar is. De vraag is welke maatregelen genomen moeten worden. Zwaar snijden in de uitgaven of weer hogere lasten opleggen, is niet aangewezen. Hieronder tien maatregelen die niet revolutionair zijn, maar die de sociale zekerheid op termijn ademruimte geven.

1 Een herziening van het stelsel van welvaartvastheid van de uitkeringen

Met het Generatiepact van 2005 werd een structureel mechanisme geïntroduceerd dat de sociale uitkeringen bindt aan de welvaartsevolutie. De uitkeringen worden niet alleen aan de index gekoppeld, maar ook aan de evolutie van de lonen. De wet is geïnspireerd op het sociaal beleid van de Vergrijzingscommissie. Jaarlijks wordt een aantal percentages aangepast: 1,25 procent voor de loongrenzen (de grens tot waar het loon in aanmerking komt voor de berekening van de uitkering), 1 procent voor de forfaitaire bedragen (zoals kinderbijslag) en 0,5 procent voor de niet-forfaitaire uitkeringen (zoals pensioenen of werkloosheidsuitkeringen). In de praktijk worden de uitkeringen hoger, zelfs als de lonen niet stijgen. En dat terwijl de Vergrijzingscommissie welvaartsaanpassingen koppelt aan loonevolutie.

Bij een negatieve evolutie van de levensstandaard door de crisis komen de welvaartsaanpassingen hoger uit in relatieve termen. Dat is nu het geval. Door de zeer lage inflatie stijgen de lonen amper, maar de toename van de uitkeringen ligt vast en die stijgen sneller dan de lonen.

Het is dan ook niet meer dan normaal dat de welvaartsaanpassingen minder royaal moeten zijn. De Vergrijzingscommissie analyseerde in haar jongste rapport wat de impact is op de vergrijzingskosten van een welvaartsaanpassing waarbij de para-meters 0,25 procentpunt lager liggen dan in de wet. In dat geval komen de budgettaire vergrijzingskosten ten opzichte van de berekeningen bij ongewijzigd beleid in 2060 niet uit op 8,2 procent van het bbp, maar op 7,3 procent. Het Planbureau maakte vorig jaar een vergelijkbare analyse en berekende dat verminderde welvaartsaanpassingen tegen 2012 al een besparing opleveren van 325 miljoen euro.

Hier schuilt wel een addertje onder het gras. De enveloppe voor de welvaartvastheid van de uitkeringen wordt na sociaal overleg en een beslissing van de federale regering telkens weer gekoppeld aan een lastenverlaging voor bedrijven. De vakbonden benadrukken dat dit steevast de uitgave van elke ronde welvaartsvastheid verdubbelt: 428 miljoen euro voor de operatie in 2009-2010. Toen de Vergrijzingscommissie een paar maanden geleden met haar laatste rapport naar buiten trad, waren de vakbonden er als de kippen bij om een aanpassing van de welvaartsaanpassing ook te koppelen aan het debat over de lastenverlagingen voor bedrijven.

De vakbonden zien een aanpassing van het stelsel van de welvaartvastheid ook niet zitten omdat het een inhaaloperatie is voor de bezuinigingen van de jaren tachtig en negentig. Gevolg is dat de vervangingsratio’s, de verhouding tussen de gemiddelde uitkering en het gemiddelde loon, van de uitkeringen tussen 1980 en 2008 afnamen. Zo bedroeg de vervangingsratio voor de pensioenen 36,3 procent in 1980 tegenover 32,7 procent vandaag. In de werkloosheidsuitkering is de daling nog sterker. Daar nam de ratio af van 47,8 procent naar 28,3 procent. De vakbonden vrezen dat een lagere parameter voor welvaartsaanpassingen leidt tot lagere uitkeringen en die behoren al tot de laagste van Europa.

Een andere oplossing is te maken dat er gewoon minder uitkeringstrekkers zijn. Meer werkenden verhoogt het aantal sociale bijdragen.

2 De afbouw van het brugpensioen

Maar 34 procent van de Belgische 55-plussers is aan de slag. Het Europese gemiddelde is 45 procent. Daarmee bevindt België zich aan de staart van het peloton. Tien jaar geleden was de situatie nog veel slechter. Toen was slechts een kwart van de Belgische 55-plussers aan de slag. Maatregelen zoals de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd voor vrouwen en het Generatiepact hadden een licht positief effect. Maar ze zijn onvoldoende. Het Generatiepact verstrengde de brugpensioenregeling waarbij de brugpensioenleeftijd van 60 jaar ongewijzigd blijft, maar een werknemer wel een langer beroepsleven moet kunnen bewijzen. Sinds 2008 kan een man van 60 met brugpensioen als hij een carrière heeft van 30 jaar. Een vrouw moet 26 jaar kunnen voorleggen. Vroeger was een anciënniteit van twintig jaar voldoende. Maar bij bedrijven in herstructurering kan de brugpensioenleeftijd nog altijd verlaagd worden tot 52 jaar of minder.

Wie de evolutie bekijkt van het aantal bruggepensioneerden en de gemiddelde brugpensioenleeftijd merkt dat het Generatiepact eigenlijk amper heeft gewerkt. In 2000 bedroeg het aantal bruggepensioneerden 114.000. In 2005 – het jaar van het Generatiepact – bedroeg het aantal bruggepensioneerden 109.000. Dat aantal was vorig jaar gestegen tot bijna 116.000. Ongeveer 1000 bruggepensioneerden hebben geen vrijstelling gekregen om zich beschikbaar te houden voor de arbeidsmarkt, zoals in het Generatiepact staat (zie tabel Evolutie aantal bruggepensioneerden).

In 2003 bedroeg de gemiddelde instroomleeftijd in het brugpensioen 56,3 jaar. In 2008 is dat amper gestegen tot 57,5 jaar. Het Generatiepact kan dus moeilijk een succes worden genoemd. Volgens Jan Vanthuyne, directeur van de federale overheidsdienst Werk, blijft het vechten tegen de bierkaai zolang vervroegde uittreding kan en zo gunstig wordt behandeld. De opdracht voor de sociale partners en de regering is dan ook duidelijk. Het brugpensioenstelsel moet verder worden afgebouwd en op termijn volledig verdwijnen.

Een recente analyse van de Vergrijzingscommissie berekende de verlaging van de vergrijzingskosten als de werkgelegenheidsgraad sterk zou stijgen. Indien de werkgelegenheidsgraad voor 55-plussers met 14 procentpunt zou stijgen ten opzichte van het referentiescenario (ongewijzigd beleid), dan zou dit betekenen dat de vergrijzingskosten tegen 2060 worden teruggebracht naar 7 procent, wat 1,2 procentpunt lager is dan in het referentiescenario. Tussen 2008 en 2030 dalen de budgettaire uitgaven van de vergrijzing met 1,3 procentpunt.

3 Een bonus-malussysteem invoeren

Er zijn nog maatregelen nodig die de ouderen aan het werk houden. Een bonus-malussysteem om vervroegde pensionering te ontmoedigen, is cruciaal. In België bestaat al een bonussysteem voor wie langer werkt. Dat werd ingevoerd met het Generatiepact en bepaalt dat extra pensioenrechten worden toegekend aan werknemers en zelfstandigen die boven de 62 jaar tot aan de wettelijke pensioenleeftijd blijven werken. Een stap in de goede richting, maar het blijft onvoldoende. Er moet ook een malus komen waarbij wie vroeger de arbeidsmarkt verlaat een deel van zijn pensioenuitkering verliest. Duitsland bijvoorbeeld hanteert een bonus van 6 procent op het jaarlijkse pensioen voor wie langer werkt dan de pensioenleeftijd van 65 jaar. Wie vroeger stopt, verliest per jaar 3,6 procent van de pensioenuitkering met een totaal van maximum 10,8 procent. Ook Oostenrijk en Zweden hebben een vergelijkbaar systeem. Een bonus-malusstelsel is het schoolvoorbeeld van een maatregel die pas na een paar jaar diepgaande effecten heeft. Alleen een bonussysteem betekent vooral een financiële last.

4 De gelijkgestelde periodes afbouwen

Een ander heikel punt zijn de dagen die met gewerkte dagen gelijkstaan, zoals werkloosheid, invaliditeit, tijdskrediet, brugpensioen, enzovoort, die voor een derde meetellen bij de toekenning van pensioenrechten. Dat zijn uitkeringen die niet gedekt zijn door een bijdrage. Deze zogenaamde gelijkgestelde dagen of periodes worden gefinancierd door de algemene solidariteit. Ook hier moet het stelsel worden bijgestuurd. Uiteraard kan het niet de bedoeling zijn om periodes van ziekte totaal niet meer mee te tellen in de pensioenberekening. Hetzelfde geldt voor het tijdskrediet. Iemand die een tijd voor tijdskrediet koos om bijvoorbeeld tijdelijk meer aandacht te besteden aan de opvoeding van kinderen moet daarvoor niet bestraft worden. Het moet mogelijk zijn om de gelijkgestelde dagen bijvoorbeeld slechts voor een vijfde mee te laten tellen in de berekening van de pensioenrechten. Een andere mogelijkheid is de gelijkgestelde periodes alleen te laten meetellen voor periodes van onvrijwillige inactiviteit.

5 De levensverwachting incalculeren bij de berekening van de pensioenen

Zweden heeft een leeftijdscoëfficiënt ingevoerd als overgang naar een kapitalisatiesysteem. Als je met pensioen gaat, bekijkt de overheid je levensverwachting. Iemand die vertrekt op zijn 65ste, heeft bijvoorbeeld een levensverwachting tot 85 jaar of twintig jaar. Op basis van de betaalde pensioenbijdragen wordt een totaalbedrag uitgekeerd in jaarlijkse schijven op basis van het aantal jaar dat iemand naar verwachting nog leeft. Het bedrag wordt in een rente uitbetaald en wordt geïndexeerd. Als de levensverwachting hoger is, wordt dit bedrag over een langere periode uitgekeerd en is het ook lager. Bij een stijgende levensverwachting daalt het pensioen. Wie langer aan de slag blijft, bouwt meer rechten op.

Critici beweren dat dit stelsel niet zomaar kan worden ingevoerd in landen met een repartitiestelsel, de werkenden betalen voor de gepensioneerden. Zweden heeft een repartitiestelsel zoals België en voerde het stelsel langzaam in. Wie geboren is voor 1937 zit in een oud systeem, wie geboren is tussen 1938 en 1953 zit in een gemengd systeem repartitie en kapitalisatie, wie na 1954 is geboren, valt onder een nieuw stelsel waarbij iedereen via kapitalisatie spaart voor zijn eigen pensioen. In het gemengd systeem wordt een deel van de bijdragen gebruikt om de pensioenen te betalen en wordt een andere deel op een individuele rekening geplaatst die wordt gekapitaliseerd via een intrestvoet gelijk aan de loongroei. Zo kunnen de huidige pensioenen worden betaald en worden tegelijk reserves opgebouwd.

6 De afbouw van tal van vakantiestelsels

De voorbije jaren zijn maatregelen genomen om werk en privé beter op elkaar af te stemmen. Dat is een goede zaak, maar leidde tot een toename van vakantiestelsels en dat kan structureel een negatief effect hebben op de activiteitsgraad. De cijfers van de RVA laten weinig ruimte voor discussie. Het aantal loopbaanonderbrekers dat deeltijds of voltijds inactief is en dat ondersteund wordt is de voorbije tien jaar sterk toegenomen. Van 71.998 tot 235.680 in 2008 (zie tabel Sterke stijging van vakantiestelsels). Het gaat hier om het stelsel van voltijds of deeltijds tijdskrediet, ouderschapsverlof en andere vormen van loopbaanonderbreking.

Dat heeft natuurlijk gevolgen voor de budgetten van de sociale zekerheid. De uitgaven voor die loopbaanstelsels zijn sterk gestegen, namelijk van 161 miljoen euro in 1998 tot 703 miljoen euro vorig jaar. Wat opvalt, is dat de voorbije tien jaar vooral de deeltijdse vormen van loopbaanonderbreking zijn toegenomen van 48.964 tot 208.639. Bovendien is de helft van deze stelsels bestemd voor werknemers ouder dan 50 jaar, tegen 36 procent voor de invoering van het tijdskrediet in 2002. Het VBO merkt op dat 29 procent van het budget naar ambtenaren gaat terwijl het aandeel in de tewerkstelling slechts 22 procent bedraagt.

Zeker aan werkgeverskant wordt er dan ook voor gepleit om het stelsel te vereenvoudigen. Ook de vakbonden zijn er voorstander van om het systeem te evalueren voor er nieuwe voorstellen komen.

7 Opheffing van het loonplafond bij de berekening van de uitkeringen

Een vaak vergeten aspect van de sociale zekerheid is de legitimiteitscrisis waarin die zich bevindt. Wie werkt, betaalt sociale bijdragen op basis van het volledige loon, maar de uitkeringen worden berekend op basis van een maximumbedrag. Elke euro boven dat grensbedrag wordt niet meegerekend in de berekening van het vervangingsinkomen. Het grensbedrag voor de pensioenenberekening ligt op ongeveer 3800 euro bruto per maand, voor de werkloosheidsverzekering op 1800 euro bruto. De nettovervangingsratio, de verhouding uitkering en laatst verdiende loon, bedraagt in de werkloosheidsverzekering 89 procent voor wie aan het minimumloon werkt. Voor een Belg met het gemiddelde inkomen daalt dit tot 66 procent en voor wie het dubbele van het gemiddeld loon verdient tot 39 procent. Voor de lonen die hoger liggen dan het gemiddeld loon is de functie van socialezekerheidsverzekering zo goed als verdwenen.

Er is daarom dringend nood aan een deplafonnering van de bedragen op basis waarvan de uitkeringen worden berekend. Dat hoeft de financiering van de sociale zekerheid niet per se in gevaar te brengen. Het optrekken van de loonplafonds zal de vlucht uit het werknemersstatuut naar het zelfstandigenstatuut of de managementvennootschappen afremmen.

8 Een ander groeipad in de gezondheidszorg

Al vijf jaar wordt de jaarlijkse reële groeivoet voor de gezondheidszorg vastgesteld op 4,5 procent bovenop de inflatie. Voor sommige politieke partijen en voor de vakbonden is dat bedrag een fetisj. De Vergrijzingscommissie stelt een matiger groei voor van 2,8 procent per jaar bovenop inflatie. Een realistisch cijfer, want de uitgaven voor de gezondheidszorg kunnen zeker in toom worden gehouden, in tegenstelling tot wat sommigen beweren. Dat toont het verleden overduidelijk aan. In 2003 en 2004 waren de uitgaven voor de sociale zekerheid ontspoord met een reële groei van meer dan 7 procent. Onder andere een strengere politiek van terugbetaling van de geneesmiddelen maakte het mogelijk om de uitgaven aanzienlijk te verminderen. In 2005 en 2006 stegen de uitgaven in reële termen met 0,6 en 1 procent.

9 De opsplitsing van de sociale zekerheid in een arbeidsgebonden en niet-arbeidsgebonden poot

Ongeveer een derde van de sociale zekerheid wordt met algemene middelen gefinancierd om te vermijden dat de sociale zekerheid nog verder in het rood gaat. Is het systeem dat in theorie gebaseerd is op een stelsel met bijdragen van werkenden nog van deze tijd?

Geneeskundige verzorging, kinderbijslagen en RVA-uitkeringen zijn universeel geworden en toegankelijk voor een steeds grotere groep burgers. Die groep wordt groter dan de groep werknemers. In welke mate moeten bepaalde segmenten nog gefinancierd worden met sociale bijdragen?

Een oplossing kan erin bestaan om de niet-arbeidsgebonden delen van de sociale zekerheid zoals kinderbijslag en ziekteverzekering vanuit de algemene middelen te financieren. De rest van het stelsel (pensioenen, werkloosheid, enzovoort) kan vanuit gewone bijdragen worden gefinancierd. Probleem is dat de vakbonden en de Franstalige politieke partijen hier zeer huiverig tegenover staan. Zo’n hervorming van de sociale zekerheid zet volgens hen de deur open naar een splitsing of privatisering van takken van de sociale zekerheid.

10 fschaffing van de perequatie voor de ambtenarenpensioenen

In de discussie over de betaalbaarheid van de pensioenen ligt de focus bijna uitsluitend op de werknemers- en zelfstandigenpensioenen. De ambtenarenpensioenen, die toch betrekking hebben op een kwart van de werkende bevolking, blijven buiten schot. Onterecht. Ook hier dringt een aantal bijsturingen zich op. Zo kunnen we ons de vraag stellen wat de zin is van de automatische perequatie. Die houdt in dat het pensioen van een ambtenaar niet alleen wordt verhoogd op basis van de indexstijgingen, maar ook eventuele baremaverhogingen volgt. In het werknemersstelsel bestaat zo’n perequatie niet, afgezien van een eventuele ad-hocaanpassing via herwaarderingscoëfficiënten.

Verdedigers van het royale ambtenarenpensioen stellen dat hogere pensioenen een compensatie zijn voor de lagere lonen die ambtenaren momenteel krijgen. Dat zogenaamde compensatiebeginsel is eigenlijk gedateerd. Door de stijgende levensverwachting is de waarde van het hogere ambtenarenpensioen ten opzichte van het werknemerspensioen intrinsiek toegenomen.

Briefing. “De kaarten liggen goed voor besparingen”, blz. 20

opinie. Privatiseer de vervroegde uittreding, blz. 8

Door Alain Mouton

Sinds het Generatiepact van 2005 is het aantal bruggepenioneerden van 109.000 tot 116.000 gestegen.

De prijs voor de vakantiestelsels is de voorbije tien jaar gestegen van 161 miljoen euro tot 703 miljoen euro.

De ambtenarenpensioenen blijven buiten schot. Onterecht.