Het geld is op: Waarom de overheidsfinanciën niet op orde raken

In ‘Het geld is op. De financiële putten van België’ vertelt Trends-redacteur Alain Mouton het verhaal van de vooral hulpeloze pogingen die politici de voorbije decennia ondernamen om de overheidsfinanciën op orde te te brengen. Wilfried Martens, Jean-Luc Dehaene, Guy Verhofstadt, Yves Leterme, Herman Van Rompuy en Elio Di Rupo beten er hun tanden op stuk. Met de regering-Michel is het niet anders. Een exclusieve voorpublicatie.

Hoe komt het dat ook de regering-Michel de staatsfinanciën niet op orde krijgt? Ideologisch staat de ploeg toch veel meer op één lijn dan een regering die de visies van socialisten, liberalen en christendemocraten moet verzoenen? Het ondermaatse begrotingsbeleid heeft verschillende oorzaken.

1. De focus op het herstel van het concurrentievermogen en de versterking van de koopkracht veeleer dan op de sanering van de publieke financiën

De concurrentiekracht van de Belgische bedrijven was een blinde vlek in het beleid van de regering-Di Rupo (2011-2014). De hoge loonkosten (brutoloon plus werkgeversbijdragen) prijsden de Belgische bedrijven uit de markt. In 1996 werd de zogenaamde wet op het concurrentievermogen ingevoerd. Die bepaalde dat de loonkosten in België niet sneller mochten stijgen dan in de drie buurlanden en belangrijkste handelspartners (Nederland, Duitsland en Frankrijk). Maar de wet (‘de loonnorm’, zoals die ook wordt genoemd) werd niet naar de letter nageleefd. Anno 2014 kostte een Belgische werknemer in vergelijking met 1996 gemiddeld 6 procent meer dan in de buurlanden. En eigenlijk bedroeg het totale loonkostenverschil of de loonkostenhandicap zelfs 16 procent, want in de periode voor 1996 hadden de Belgische bedrijven al een concurrentienadeel van 10 procent ten opzichte van de buurlanden opgebouwd.

De regering-Michel stelde zich tot doel op zijn minst de loonkostenhandicap van 6 procent die sinds 1996 was opgebouwd, weg te werken. Tegelijk zou een versterking van het concurrentievermogen van de bedrijven zorgen voor extra jobs. De eerste concurrentiebevorderende maatregel was de invoering van een indexsprong van 2 procent. Een indexsprong betekent dat de lonen gedurende een bepaalde periode niet worden aangepast aan de stijgende levensduurte of inflatie. In dit geval wordt een inflatie van 2 procent niet doorgerekend. Dat geeft de bedrijven ademruimte, want ze moeten de lonen niet verhogen.

Daarnaast voerde de regering een zogenaamde taxshift door. De lasten op arbeid werden verlaagd door kortingen op de socialezekerheidsbijdragen. Die dalen van 32 naar 25 procent. De koopkracht wordt versterkt door een hervorming van de personenbelasting. Het belastingtarief van 30 procent werd in de periode 2016-2018 geleidelijk aan afgeschaft. Die inkomensschijf zal mee in de 25 procentschijf terechtkomen. Er kwam ook een verhoging van de ondergrens van het 45 procenttarief, zodat de Belg minder snel in dat tarief terechtkomt en dus kan genieten van lagere belastingen. Lastenverlagingen die allemaal een kostprijs hebben. De Nationale Bank berekende dat die tegen 2020 in totaal 11,449 miljard euro zullen kosten (2,2 % van het bbp) waarvan 7,3 miljard koopkrachtimpulsen en 4,1 miljard maatregelen ter bevordering van het concurrentievermogen.

Om die lastenverlagingen te compenseren, werden de belastingen elders verhoogd of werden nieuwe taksen ingevoerd. Zo werd het btw-tarief op elektriciteit opnieuw opgetrokken van 6 naar 21 procent. Daarnaast verhoogde de regering de accijnzen op tabak en alcohol. Er werd ook een speculatietaks op speculatieve beleggingen ingevoerd. De roerende voorheffing werd opgetrokken naar eerst 27 en vervolgens 30 procent. De Nationale Bank raamde het totale effect van de belastingverhogingen op 4,8 miljard euro. Dat betekent dat 6,6 miljard euro van de taxshift niet gefinancierd werd. Volgens de Nationale Bank zou een deel gecompenseerd worden door de zogenaamde terugverdieneffecten. De taxshift zou tegen 2021 voor 64.500 banen zorgen. Dat wil zeggen: meer mensen die sociale bijdragen betalen op hun loon en ook meer belastingen betalen. Maar de Nationale Bank waarschuwde dat dit niet voldoende zou zijn om de volledige taxshift te compenseren. Onder andere minister van Financiën Johan Van Overtveldt (N-VA) bleef mordicus volhouden van wel.

De voorspellingen van de Nationale Bank kwamen uit. Mede ondersteund door een sterkere economische groei kwamen 125.000 banen vrij tussen 2015 en 2017, zo goed als uitsluitend in de privésector. De loonkostenhandicap die sinds 1996 was opgebouwd, verdween, onder andere ook dankzij sterkere loonstijgingen in het buitenland. De financiering van de taxshift raakte echter niet rond, ondanks de sterke jobcreatie. Ook het Rekenhof kwam in zijn rapporten tot die conclusie. Voor 2016 was de financiering van de taxshift zo goed als rond, maar aangezien de lastenverlagingen en de verlaging van de personenbelasting in de tijd gespreid werden, zouden ze naar 2017-2019 een blijvend gat slaan van 3,15 miljard euro in de begroting. De taxshift was budgettair niet neutraal, zoals dat in economenjargon heet. De totale overheidsontvangsten bleven dalen, van 52 procent van het bbp in 2014 naar 50,9 procent in 2016. Op zich is dat niet erg, maar dan moeten ook de uitgaven omlaag. En dat is niet gebeurd. Gevolg: in 2016 bedroeg het begrotingstekort 2,8 procent van het bbp, zelfs iets meer dan de 2,5 procent van 2015. Het structurele tekort bedroeg 1,7 procent. De taxshift werkte dus als stimulans voor de economie en de arbeidsmarkt in het bijzonder, maar was slecht nieuws voor de begroting.

2. Politiek kapitaal ging verloren in de discussie over een nieuwe vennootschapsbelasting

De overheidsinkomsten daalden dus door de taxshift omdat er een aantal belastingverlagingen werden doorgevoerd. De belastingontvangsten via de sociale bijdragen en de personenbelasting daalden van 45 procent van het bbp in 2014 tot 44 procent in 2016. Maar andere belastinginkomsten bleven stijgen, zoals de inkomsten uit de vennootschapsbelasting of de belasting op bedrijfswinsten. Die inkomsten stegen van 3 procent van het bbp in 2012 naar 3,6 procent in 2016. Dat was deels een gevolg van de aantrekkende groei, want als het beter gaat met de economie, boeken bedrijven meer winst. De inkomsten stegen echter ook door een strengere controle en zelfs sanctionering door de Europese Commissie van fiscale gunstregimes voor bedrijven. Zo werden de zogenaamde excess profit rulings, fiscale voordelen voor multinationals in België, als illegale staatssteun beschouwd en moesten ze worden terugbetaald. De Europese Commissie eiste dat België daarvan 700 miljoen euro terugvordert, wat neerkomt op een belastingverhoging voor bedrijven. Ook werd het belastingvoordeel van de notionele-intrestaftrek minder aantrekkelijk. Door die notionele-intrestaftrek kon een deel van het eigen vermogen afgetrokken worden van de belastbare winst. Dat leidde tot minder belastingen voor bedrijven. Maar het tarief van de notionele-intrestaftrek is gekoppeld aan de evolutie van de Belgische rentevoeten. En doordat die de voorbije jaren sterk gedaald zijn, wordt dat belastingvoordeel minder interessant en betalen de bedrijven meer vennootschapsbelasting.

Die evolutie verontrustte minister van Financiën Van Overtveldt en daarom pleitte hij in februari 2016 voor een verlaging van de vennootschapsbelasting. Een lage vennootschapsbelasting is groeibevorderend. Een verlaging van het tarief met één procentpunt zou de directe investeringen met 2,9 procent doen stijgen. Als de belasting dus laag genoeg is, zullen bedrijven meer van hun winst opnieuw investeren, in onderzoek en ontwikkeling bijvoorbeeld. Wat op zijn beurt leidt tot meer jobs en meer groei, en dat komt dan weer de staatskas ten goede. Het is de toepassing van de theorie van de aanbodeconomie, waarvan Van Overtveldt een adept is. We kunnen de redenering ook omdraaien: een hoge vennootschapsbelasting jaagt bedrijven weg. Als die multinationals vertrekken, betekent dat minder banen en dus ook minder inkomsten voor de begroting.

Het tarief in de vennootschapsbelasting in België behoort tot de hoogste van Europa: met 33,99 procent staat België op nummer twee, na Frankrijk (34,43%). Bovendien is er een Europese tendens richting verlaging van vennootschapsbelastingen. Verschillende landen hebben al een verlaging doorgevoerd of plannen er één richting 20, 18 of zelfs 15 procent.

In de herfst van 2016 legde Van Overtveldt bij de begrotingsopmaak 2017 een berekend voorstel op tafel. CD&V raakte in paniek. De N-VA zou een nieuwe politieke trofee binnenhalen en dat moest tot elke prijs vermeden worden. Tijdens de besprekingen in de Lambermont, de ambtswoning van premier Michel, legde vicepremier en minister van Werk Kris Peeters (CD&V) de invoering van een meerwaardebelasting op aandelen op tafel als compensatie voor de vennootschapsbelasting. Het leidde tot een patstelling en de toekomst van de federale regering hing aan een zijden draadje. Meteen raakte het dossier voor maanden geblokkeerd. (…) Het uitblijven van een hervorming van de vennootschapsbelasting stond gelijk met het uitstellen van een groeibevorderend beleid dat de begroting ten goede zou komen.

Eind juli 2017 bereikte de regering-Michel uiteindelijk wel een akkoord over de verlaging van de vennootschapsbelasting. Het nominale tarief daalt in 2018 van 33,99 naar 29 procent, om dan verder te dalen naar 25 procent in 2020. Voor de kmo’s wordt het tarief verder verlaagd naar 20 procent. Of die operatie financieel en budgettair geen gat in de begroting slaat en dus haalbaar is, blijft echter een vraagteken.

3. De keuze voor gemakkelijkheidsoplossingen in de begrotingsopmaak

De leden van de regering-Michel herhalen vaak dat ze het puin van de vorige beleidsploegen moeten ruimen. Terecht. In de overheidsuitgaven liggen nog oude facturen verscholen van de paarse periode. Elk jaar moet de regering bijvoorbeeld 389 miljoen euro uitgeven voor de pensioenen van de oud-medewerkers van het telecombedrijf Proximus, nog altijd voor net de helft in de handen van de staat. De 389 miljoen euro is een gevolg van het beleid van de paarse regering-Verhofstadt II en de budgettaire spitsvondigheid van haar minister van Begroting, Johan Vande Lanotte (sp.a). Om de begroting te doen kloppen, werd onder andere het pensioenfonds van Proximus (toen nog Belgacom) overgenomen. Dat bracht 5 miljard euro op en werd ingeschreven in de begrotingen van 2003 en 2004. Daarmee waren de cijfers van de staatsfinanciën opgesmukt. Maar natuurlijk moest de overheid als tegenprestatie de pensioenverplichtingen van 30.000 werknemers van Proximus overnemen en dat gedurende 40 jaar. De inkomsten van de overname verdwenen in de put van de lopende begroting en de kosten van de maandelijkse pensioenen moeten nu elk jaar worden betaald. Schaamteloos regeringsbeleid waarbij de lusten opgebruikt werden en de lasten naar de toekomst verschoven. Die pensioenkosten zullen de komende jaren trouwens nog stijgen richting 500 miljoen euro. Er wordt nog amper over gesproken. Wie de algemene toelichting van de begroting bekijkt, zal die Proximus-pensioenen niet als een aparte post geboekt zien. Ze liggen verscholen in de totale overheidspensioenen van 15 miljard euro.

De regering-Michel moet dus inderdaad lasten dragen die een gevolg zijn van een verkeerd beleid uit het verleden. Maar eigenlijk mag ze ook niet te veel noten op haar zang hebben, want ook deze centrumrechtse regering heeft de voorbije jaren gegoocheld om de begroting op te smukken. Een aantal operaties hebben de sanering van de huidige begroting geholpen, maar slaan een gat in de toekomstige inkomsten. De precedenten van paars krijgen tot op de dag van vandaag navolging. Een voorbeeld: de regering-Michel besloot de belasting op het individuele pensioensparen vervroegd te innen, al gebeurde dat via een ingewikkelde constructie. Eind 2014, kort na haar aantreden, besliste de regering-Michel de taks op pensioensparen te verlagen van 10 naar 8 procent. In ruil voor die lagere taks wordt een deel van de taks vroeger ingehouden. Sinds 2015 wordt gedurende vijf opeenvolgende jaren telkens 1 procent afgehouden, berekend op basis van het werkelijke kapitaal dat de pensioenspaarder bijeengespaard heeft op 31 december 2014. Op 60-jarige leeftijd betaalt de pensioenspaarder dan 8 procent taks verminderd met de vijf voorafbetalingen. Die aanpak levert op jaarbasis 300 miljoen euro op, maar dat zijn inkomsten die de toekomstige regeringen zullen mislopen. (…)

4. Het gebruiken van de dalende rente op de overheidsschuld als budgettair lapmiddel

In 2012, bij het aantreden van de regering-Di Rupo, bedroegen de rentelasten 3,6 procent van het bbp. Daarna namen ze verder af tot 2,7 procent van het bbp in 2017. Die dalende rente-inkomsten zouden zich moeten vertalen in een gezondere begroting. Immers, door de lage rente moet een regering minder geld uitgeven aan rentelasten. Het vrijgekomen geld kan gebruikt worden om de begroting te saneren en dus het tekort weg te werken. Het kan niet genoeg herhaald worden: zowel de regeringen-Verhofstadt als de regering-Di Rupo hebben te weinig gebruik gemaakt van de dalende rente-uitgaven om de begroting echt op te schonen. Onder Verhofstadt werd deze bonus door de gootsteen gejaagd. Di Rupo deed dat ook, maar in mindere mate. Idem voor de regering-Michel.

Twee voorbeelden om dat te staven. In 2013 pochte Elio Di Rupo dat hij zo’n 0,7 procent van het bbp structureel gesaneerd had, het beste resultaat in jaren. Hij vergat erbij te zeggen dat die operatie voor de helft bestond uit een bonus die te danken was aan de dalende rentelasten. De regering-Michel realiseerde in haar eerste volle jaar (2015) dan weer een structurele sanering van 0,3 procent van het bbp, maar die was volledig toe te schrijven aan de dalende rentelasten. Elders werd dus niet bespaard.

In 2016 was de toestand nog dramatischer. Toen was er amper een verbetering van het structurele begrotingssaldo. Meer nog, de bonus die de dalende rentelasten opleverden voor de begroting (0,3 % van het bbp) werd volledig opgesoupeerd omdat de overheidsinkomsten daalden en de uitgaven maar niet onder controle kwamen. De dalende rentelasten werden sinds 2000 in het slechtste geval gewoon uitgegeven. In het beste geval werden ze gebruikt om de begrotingsdoelstellingen te halen. Maar dat geld van de intrestlasten was tegelijk een alibi om elders niet duurzaam te besparen. (…)

5. CD&V die in de regering op de rem staat om de overheidsuitgaven onder controle te krijgen

“In een rechtse regering zijn wij allemaal ACW’ers”, zei Herman Van Rompuy ooit. De partners in de ‘Zweedse coalitie’ zullen het geweten hebben. CD&V probeert het linkse geweten te zijn van de regering-Michel. Wat was de strategie van voorzitter Wouter Beke? Aantonen dat er ook met een N-VA in de coalitie geen revolutionaire hervormingen mogelijk zijn? De tanker van het beleid is onder de regering-Michel gekeerd, maar dat gebeurde zeer langzaam. Zo is de daling van de overheidsuitgaven, een van de doelstellingen van de regering bij haar aantreden, in 2016 tot stilstand gekomen. De primaire overheidsuitgaven (de uitgaven zonder de rentelasten) in 2013 bedroegen 52,4 procent van het bbp. In 2015 waren die gedaald tot 50,8 procent van het bbp. Maar in 2016 zijn die uitgaven opnieuw licht gestegen tot 51 procent van het bbp. Positief is wel dat de uitgaven al sinds 2014 minder snel toenemen dan de reële economische groei. Als dat wel gebeurt (zoals in de nasleep van de financiële crisis van 2008 en onder de regering-Di Rupo), betekent dat dat jaar na jaar een groter deel van het bbp naar overheidsuitgaven gaat.

Maar met overheidsuitgaven a rato van 50 procent van het bbp zit België nog altijd in het Europese koppeloton. België heeft zich zeker niet kapot bespaard, zoals ter linkerzijde te horen is. Eigenlijk moeten de uitgaven omlaag richting 45 procent van het bbp, zoals dat in Nederland en Duitsland het geval is. Dat zou een daling betekenen van de overheidsuitgaven met 20 miljard euro, een gigantisch bedrag. Niemand in de federale regering heeft dit bepleit, tenminste niet openlijk.

In 2000 bedroegen de primaire uitgaven 42,4 procent van het bbp. Om terug te keren naar dat niveau, zou zo’n 30 miljard euro minder moeten worden uitgegeven. Het lijkt een onmogelijke opdracht daarnaar terug te keren. Zeker omdat de kosten van de vergrijzing zich nu volop laten voelen. De overheid gaf in 2016 ruim 16 miljard euro uit aan overheidspensioenen. Die uitgaven stijgen jaarlijks met minstens 500 miljoen euro. (…)

CD&V blijft echter op de rem staan om verder te besparen in de sociale zekerheid, ook al heeft de partij bij de begrotingsopmaak 2017 zonder veel discussie een besparing van zo’n 1 miljard euro in de gezondheidszorg aanvaard. Hier voeren de christendemocraten vertragingsmanoeuvres uit. Het argument van CD&V-voorzitter Wouter Beke was steevast hetzelfde: de regering heeft al heel wat bespaard in de sociale zekerheid. Dat klopt: die sanering bedroeg in 2015 al 1,4 miljard euro en loopt tegen het einde van de legislatuur op tot 6 miljard euro. Maar zelfs met die besparingen behoren de sociale uitgaven in België anno 2017 nog altijd tot de hoogste van Europa. (…)

Volgens het IMF zijn in de sociale zekerheid nog besparingen te vinden. Een denkspoor is de beperking van de werkloosheidsuitkeringen in de tijd. België is zowat het enige land in de wereld waar in bepaalde gevallen werkloosheidsuitkeringen van onbeperkte duur mogelijk zijn. Zo’n maatregel kan tot 2 miljard euro opleveren. Maar politiek is dat onrealistisch, want die maatregel staat niet in het regeerakkoord en zowat alle partijen – de N-VA uitgezonderd – hebben zich er tijdens de regeringsonderhandelingen tegen verzet.