Lichte cavalerie tegen zware criminaliteit

De hervormingsoperatie bij de Europese antifraudedienst Olaf zit er bijna op. Directeur-generaal Franz Brüner: “De fraudeurs rijden met een Porsche, terwijl wij ze met een paard achtervolgen.” Maar aan die wanverhouding moet volgend jaar een einde komen.

De verwachtingen waren hooggespannen toen Brüner in maart 2000 als directeur-generaal van het inmiddels onafhankelijke Olaf aantrad. Te hoog, zo bleek al gauw. Brüner: “Iedereen dacht dat we na een jaar al in staat zouden zijn om er grondig in te vliegen. Zelf gaf ik me bij mijn aanstelling negentig dagen voor een eerste grondige hervorming. Het mocht niet zijn. Olaf was toen nog een log administratief lichaam, dat niet in staat was om snel en als een hypermodern onderzoeks- en inlichtingennetwerk te functioneren.”

We ontmoeten Brüner een eerste keer in Praag tijdens het congres van de Association of Certified Fraud Examiners (ACFE). De gewezen magistraat, die eerder onder meer de maffia in Bosnië bestreed, spreekt er recht voor de raap over de gebrekkige aanpak van fraude in Centraal-Europa. “Onze eigen politiediensten begrijpen soms nauwelijks hoe complexe financiële structuren bij eurofraude in elkaar zitten,” heet het. “En nu verwachten we van de onderbetaalde en onervaren politiediensten dat die snel bijbenen. Veel westerse ondernemingen zien het gat in de markt en profiteren van de feitelijke wetteloosheid. Het valt bijvoorbeeld op dat er plots heel wat Belgische bedrijven bij overheidsopdrachten betrokken zijn. Toeval, zeker?”

Die uitlating vraagt om uitleg. En dus treffen we Brüner voor een exclusief gesprek op het Olaf-hoofdkwartier in de Brusselse Jozef II-straat. De Duitser is niet te beroerd om de zwakheden van zijn eigen organisatie te beklemtonen: “We vertonen nog een gebrek aan flexibiliteit voor snelle opdrachten en hebben een onvoldoende onderbouwde organisatie voor het studiewerk op langere termijn. Maar we werken eraan.”

Dat blijkt op het terrein. Van de honderd Uclaf-personeelsleden die Brüner bij zijn aantreden aantrof, zijn er inmiddels dertig vertrokken. Nagenoeg het volledige middenkader is vervangen. Begin volgend jaar zullen er 300 personeelsleden bij Olaf actief zijn _ de dienst is trouwens volop bezig met aan te werven. Ter vergelijking: de personeelskosten stegen de afgelopen twee jaar met meer dan 100%, tot 23,4 miljoen euro (943 miljoen frank). De algemene kosten (huur van gebouwen en informatica) bedragen 7,9 miljoen euro (318 miljoen frank), terwijl er in 2001 ook zo’n 3 miljoen euro (120 miljoen frank) voor studiewerk en specifieke acties werd uitgetrokken.

Olaf opereert met een drieledige structuur. De eerste poot legt zich toe op ‘beleid, wetgeving en juridische zaken’ en bestaat uit magistraten en juristen die de veldwerkers ondersteunen. Daarnaast is er de tak ‘onderzoeken en operaties’, die instaat voor recherchewerk rond interne en externe dossiers (fraude binnen de EU-organisatie of misdrijven waarbij Europees geld in het geding is). En ten derde is er een volledig nieuw directoraat, dat zich op de intelligence-aspecten van het onderzoekswerk richt.

TRENDS. Structureel verandert er nogal wat bij Olaf. Gaat u ook inhoudelijk anders tewerk?

FRANZ HERMANN BRÜNER (OLAF). “Anders hoefde het voor mij niet. We focusten te veel op de oplossing van dat ene misdrijf. Vandaag onderzoeken we ook waar de criminele winsten naartoe gaan en hoe we die bedragen kunnen recupereren. Olaf moet ook meer oog hebben voor de structurele zwakheden in het systeem, voor zaken dus die fraude vergemakkelijken. En eens we die aan het licht hebben gebracht, moeten we nagaan of er elders gelijkaardige fraudedossiers opduiken. Dat is een taak voor de intelligence-afdeling. Zo’n breder onderzoek kunnen we uiteraard niet alleen aan. Lokale autoriteiten moeten daarom op de hoogte zijn van onze resultaten.”

Verloopt de doorstroming van Brussel naar de lidstaten mank?

BRÜNER. “Dat is momenteel nog een probleem. Terwijl de criminelen een beroep doen op de modernste middelen qua informatica, zijn wij nog bezig met de opbouw ervan. De fraudeurs rijden met een Porsche, terwijl wij ze achtervolgen met een paard. Maar begrijp me niet verkeerd. We hebben vandaag een budget voor mensen en technische ondersteuning om de informatiestroom op peil te brengen. We bouwen dus onze eigen Porsche.”

Kregen de criminelen in de overgangsfase vrij spel?

BRÜNER. “Allerminst. Voor lezers die op dat vlak aspiraties zouden hebben, kan ik duidelijk zijn: het is niet omdat er zware hervormingen hebben plaatsgevonden, dat onze onderzoekers intussen met hun vingers zaten te draaien. Hervormingen zijn trouwens een constante in moderne organisaties. Ook nadat we de eerste herstructurering hebben afgerond, zullen we de organisatie aan de nieuwe uitdagingen aanpassen. Ik zet me dus af tegen de statische visie van criminaliteitsbestrijding _ een visie die, toegegeven, binnen het vroegere Uclaf wel heerste.”

Wordt Olaf een kopie van het Amerikaanse ‘Federal Bureau of Intelligence’, het FBI?

BRÜNER. “Neen. Daarvoor is ons onderzoeksterrein te beperkt. Algemene misdrijven _ ook financiële fraude buiten het EU-budget _ worden vooral door de politie in de lidstaten aangepakt, eventueel in onderling overleg. Ik spiegel Olaf eerder aan het model van de Britse Serious Fraud Office. Ook bij ons werken specialisten van verschillende disciplines: rechercheurs, magistraten, accountants, juristen en informatici uit álle lidstaten. Deze mix van lokale werkwijzen, gewoontes, culturen en justitiële achtergronden is uniek in de wereld.”

Is de Europese fraude niet zodanig complex dat de gemiddelde onderzoeker nooit op tijd kan ingrijpen?

BRÜNER. “Middelmaat is niet ons streefdoel. Wij wensen de top in huis te hebben. Dat moet wel, want de dossiers zijn inderdaad complex en onvergelijkbaar met een nationale situatie. Het valt relatief snel op als drie bedrijven in dezelfde staat afspraken maken om de overheidsopdrachten in een bepaalde niche netjes te verdelen. Als gelijkaardige gesprekken over de grenzen heen worden gevoerd, kunnen coördinatie- en informatieproblemen eventueel het onderzoek hinderen.

“Maar eurofraude is niet té complex. Vergeet niet dat de specialisten in en rond de Commissie bij bosjes rondlopen. Zij kennen de procedures, de praktische implementatie, de controles, maar ook de achterpoortjes. Ook vanuit onze eigen ervaring kunnen we de copycats, die misdrijven dupliceren, opsporen. Bijna alle Olaf-medewerkers hebben in hun eigen lidstaat ervaring opgedaan. Een gewezen topmedewerker van een douaneadministratie heeft geen dagen nodig om een BTW-carrousel te doorgronden.”

In 2000 werd er voor 2 miljard euro EU-fraude gerapporteerd. Dat is een enorm bedrag, gezien het EU-budget van 89 miljard euro. Zijn Europese ambtenaren corrupter dan die van de lidstaten?

BRÜNER. “Het zou oneerlijk zijn om dat te beweren. Slechts 3,5% van het EU-budget bestaat uit personeelskosten en andere overhead. De rest van het budget wordt besteed aan structuurfondsen, landbouwsubsidies en andere financiële bijdragen. Bij een nationale lidstaat ligt het aandeel van de beheerskosten van het overheidsapparaat veel hoger, naar schatting op 95%. De Europese Unie is dus wel fraudegevoeliger, maar niet frauduleuzer. Er is gewoon veel eurogeld te verdelen en als het manna uit de hemel valt, komen er veel criminelen op af.”

Wordt eurofraude niet door nationale gerechtelijke en politionele instanties genegeerd, al was het maar omdat de bron van het geld zich buiten de eigen administratie situeert?

BRÜNER. “Misschien was dat vroeger het geval. Maar vandaag geldt de regel dat een lidstaat die dergelijke misdrijven niet efficiënt opspoort, het geld zelf moet ophoesten. Bovendien is de mentaliteit van de burger veranderd. Hij weet drommels goed dat de criminele winsten uiteindelijk uit zijn zak komen. Bij een crimineel kartel zal hij als consument voor de meerprijs opdraaien. En bij een oplichting zal hij de rekening als belastingbetaler betalen, ook als het Europese fraude betreft.

“Voor lokale onderzoekers is er nooit een motivatieprobleem geweest. Voor hen maakt het meestal niet uit of de fraude tegen particulieren, een privé-bedrijf of de overheid wordt gepleegd. Een misdrijf is een misdrijf. Punt.”

Geldt het gevaar van straffeloosheid niet per definitie in Centraal-Europa, waar het EU-geld voor bepaalde programa’s als een extra impuls voor hun jonge economieën wordt gezien?

BRÜNER. “Er is zeker een periode van feitelijke straffeloosheid geweest, en heel wat ondernemingen hebben zich op die criminele niche gegooid. Maar de kandidaat-lidstaten beseffen dat ze de sleutel voor de toetreding zelf in handen hebben. Eén van de belangrijke voorwaarden om toe te treden is de creatie van een wettelijke en politionele omgeving waarbinnen fraude en ook kartels ernstig worden bestreden. Doen ze dat niet, dan zitten ze met een probleem.”

Is een van de problemen niet dat landen als Tsjechië, Polen en Slovakije op papier in orde zijn met de implementatie van de antifraudestructuren, maar dat de autoriteiten in de praktijk geen greep op de criminaliteit hebben?

BRÜNER. “Dat is een zwakte. In Centraal-Europa bestaat de neiging om formeel alles perfect te regelen, maar tegelijk de concretisering uit te stellen. Olaf helpt ze daarbij in permanent overleg. Wij willen geen papieren tijgers helpen creëren, maar échte tijgers _ die bijten. Dat leer je niet aan de universiteit, maar in de praktijk.”

Nochtans vertellen heel wat ondernemers dat je in landen zoals Tsjechië of Slovakije nergens geraakt als je niet op tijd en stond geld toesteekt aan een politicus of ambtenaar. Als wij het niet doen, doet de concurrentie het wel, luidt de redenering. Terecht?

BRÜNER. “Moderne ondernemingen weten dat criminele winsten op korte termijn niet opwegen tegen de financiële en imagoschade van een gerechtelijke veroordeling. Als bedrijven systematisch steekpenningen weigeren te betalen, is het probleem aan de kant van de donateurs al opgelost en zullen de politici bij gebrek aan fondsen wel bijdraaien. Maar het zal een tijdje duren eer de corruptie _ een onderdeel van het systeem _ in Centraal-Europa op een voor West-Europa aanvaardbare manier wordt aangepakt.

“Tussen haakjes, omkoping is niet alleen een probleem in Centraal-Europa. Corrupte politici zijn van alle tijden _ ook in landen zoals Duitsland en Frankrijk. Centraal-Europa heeft niet zozeer te lijden onder de corruptere politici. Wel is administratieve organisatie in die landen dermate ingewikkeld dat alternatieve circuits het manco opvullen. Een onderneming die een bouw- of milieuvergunning, een degelijke fiscale regeling of een administratieve toelating nodig heeft, vindt haar pad niet in het reglementaire woud. Vandaar dat er wel eens een beroep wordt gedaan op _ ik zal het mooi uitdrukken _ tussenpersonen die je de weg wijzen. Een oplossing kan er al in bestaan om de paden voor iedereen duidelijk aan te geven, zodat procedures snel en eerlijk verlopen.”

U verwees tijdens het ACFE-congres uitdrukkelijk naar eventuele malversaties door Belgische bedrijven in Centraal-Europa?

BRÜNER. “Ik beschuldig niemand en zal dus zeker niet concreet worden. Ik ga er in principe van uit dat iedereen correct handelt. Het valt echter op dat in Centraal-Europa heel wat Belgische ondernemingen actief zijn die er vijf jaar geleden niet waren. Misschien is dit een onderzoekje waard.”

Het zou kunnen dat de Belgen succes oogsten omdat ze zulke goede diensten leveren?

BRÜNER. “Dat is ons uitgangspunt. Het is niet omdat twintig bouwondernemers elke week in de lokale Bratislaafse bar een pint drinken, dat ze onderling overheidsopdrachten verdelen. We gaan er dus van uit dat ze er vooral praten over de mooie diensters. Als evenwel zou blijken dat die bedrijven op de een of de andere manier met elkaar verbonden zijn, gaat toch een alarmbel rinkelen.”

Olaf werkt in de grijze zone tussen het werk van interne onderzoeker en gerechtelijke instantie. Vormt dat geen probleem?

BRÜNER. “Neen, niet echt. Zeker niet voor de administratieve onderzoeken pur sang, die disciplinair worden afgehandeld. Wel houden we er permanent rekening mee dat een interne audit kan uitlopen in een strafonderzoek door de lokale autoriteiten. Daarom hebben we onze modus operandi zo bijgesteld dat de feiten die we ontdekken een wettelijk bewijs zijn voor alle Europese rechtbanken. We vermijden dat bewijzen hier of daar een onrechtmatig karakter krijgen. De rechten van de verdediging worden nageleefd. Dat is ook de reden waarom we intern met magistraten en juristen werken die hun strepen in nationale rechtsinstanties hebben verdiend.

“Zodra we trouwens vermoeden dat een dossier een crimineel tintje heeft, schakelen we de nationale gerechtelijke overheden in. Wij treden dan voor die rechters op als externe gerechtelijke experts en zij toetsen in hoeverre onze bevindingen bruikbaar zijn.”

Een van de pistes waarover ook de Top van Laken zich zal buigen, is de instelling van een Europese procureur-generaal. Vindt u dat een middel om de grijze zone te beperken?

BRÜNER. “Zou kunnen. Maar je moet geen nieuwe functie creëren omdat zo’n titel mooi klinkt. Een piste is de zogenaamde kleine procureur, die alleen in het verlengde van interne onderzoeken zou optreden. Ik ben daar geen voorstander van, omdat we dat soort onderzoeken vandaag al perfect beheersen.

“Een andere mogelijkheid is een Europese procureur-generaal voor complexe financiële delicten. Je moet goed onderzoeken of zo’n instelling toegevoegde waarde geeft. Een en ander zal samenhangen met de uitkomst in de praktijk van de interne hervormingen binnen Olaf.

“We moeten alleszins vermijden dat de interne werking van de instellingen wordt bemoeilijkt. Het mag niet dat een nationale politieofficier uren moet rondbellen voor hij weet waar hij voor Europese ondersteuning kan aankloppen. Bespaar ons te ingewikkelde structuren. Ze zijn een uitdaging voor mensen met slechte bedoelingen.”

Hans Brockmans

Het meest recente frauderapport van de Europese Unie.

“Het is niet omdat er zware hervormingen hebben plaatsgevonden dat onze onderzoekers intussen met hun vingers zaten te draaien.”

[Franz Brüner, Olaf]

“Middelmaat is ons streefdoel niet. Wij wensen de top in huis te hebben.”

[Franz Brüner, Olaf]

“Wij willen in Centraal-Europa geen papieren tijgers helpen creëren, maar échte tijgers _ die bijten.”

[Franz Brüner, Olaf]

“Ingewikkelde structuren zijn een uitdaging voor mensen met slechte bedoelingen.”

[Franz Brüner, Olaf]