De échte crisis in de sociale zekerheid

De veroudering van de bevolking en de trage economische groei zijn niet de echte problemen van de Belgische sociale zekerheid. Wel de uitkeringsrechten die de opeenvolgende coalitieregeringen nooit hebben durven aanpakken. De pensioenproblematiek is een “schitterend” voorbeeld.

De toekomst ziet er voor de Belgische sociale zekerheid vrij somber uit. De gebruikelijke verklaring daarvoor is de veroudering van de bevolking en de trage economische groei, in combinatie met een financiering via een repartitiestelsel. Het echte probleem is ons inziens politiek van aard. De Belgische sociale zekerheid wordt gekenmerkt door problemen van uitkeringsrechten en het type van regering dat België doorgaans heeft – een coalitieregering – is er jarenlang niet in geslaagd die problemen in verband met toekenningsrechten onder ogen te zien en op te lossen.

De problemen van veroudering en dalende groei zijn ernstig, maar ze kunnen aangepakt worden door de sleutelparameters van een repartitiesysteem aan te passen: inhoudingen op lonen, vervangingsratio en pensioenleeftijd. Die aanpassingen hadden reeds tien jaar geleden moeten gebeuren maar tot nog toe werd er weinig gedaan, ondanks de alarmerende vooruitzichten.

Een eerste voorbeeld van de problemen omtrent de toekenningsrechten is de effectieve pensioenleeftijd in België, die een van de laagste in de Oeso is. Een tweede, de onbeheersbaarheid van het stelsel van ambtenarenpensioenen, dat steeds meer middelen opslorpt en aanleiding geeft tot uitkeringen die onevenredig hoog liggen ten opzichte van die van de pensioenstelsels in de privé-sector. Die twee problemen zullen uiteindelijk aangepakt moeten worden. Beide belichamen ze overigens een van de problemen van de Belgische en andere Europese maatschappijen: het bestaan van verworven rechten, waarvan de rechtmatigheid aanvechtbaar is en die onrechtvaardigheid en ondoeltreffendheid met zich brengen.

HET BELGISCH SYSTEEM.

Het Belgisch systeem berust niet op fondsvorming: de bijdragen en belastingen van de actieve bevolking worden gebruikt om de pensioenen te betalen. Er zijn vijf hoofdstelsels voor respectievelijk ambtenaren, loontrekkenden, zelfstandigen, vervroegd gepensioneerden en steuntrekkers. De meest recente cijfers voor die verschillende stelsels worden weergegeven in tabel 1. Daaruit blijkt dat het stelsel voor loontrekkenden in de privé-sector het belangrijkste is in termen van aantal gepensioneerden en van totale uitgaven. Het stelsel voor de ambtenaren is het meest gulle. Tijdens de periode 1961-1995 is het aantal gepensioneerden meer dan verdubbeld en zijn de uitgaven, uitgedrukt in percentage van het BBP, met 65% gestegen.

Werknemers in de privé-sector.

De pensioenen in de privé-sector worden voornamelijk gefinancierd met inhoudingen op de lonen en marginaal via overheidstransfers (voor ongeveer 11% van de totale uitkeringen). In tegenstelling tot de uitkeringen is er geen plafond voor de bijdragen. De bijdragevoet bedraagt 7,5% voor de werknemers en 8,86% voor de werkgevers.

Werknemers uit de privé-sector kunnen met pensioen gaan tussen de leeftijd van 60 en 65 jaar; ze hebben recht op pensioen op voorwaarde dat ze twee derden van een volledige loopbaan van 45 jaar hebben doorlopen (met andere woorden: een carrière van 30 jaar). Het pensioen is gebaseerd op drie elementen: het loon gedurende de hele loopbaan, de lengte van de loopbaan en een toeslag afhankelijk van de gezinstoestand op het ogenblik van de oppensioenstelling. De formule voor de berekening van het pensioen van werknemers uit de privé-sector kan omschreven worden met de volgende vergelijking, die ervan uitgaat dat er geen loopbaanonderbreking is geweest en de loopbaan x ( ?? 45) jaar bedraagt:

( formule) voor een gezin met een enkele gepensioneerde

of

( formule) voor een alleenstaande of een lid van een gezin met twee gepensioneerden

waarbij y het gemiddelde is van de geïndexeerde inkomsten. Zowel voor x als voor y worden de jaren van werkloosheid of werkonbekwaamheid geteld als “loopbaanjaren”

1

. Overlevende echtgenoten ontvangen Bs, zij worden behandeld als alleenstaanden

2

.

Zowel de pensioenen als de plafonds volgen de index van de kleinhandelsprijzen. Van tijd tot tijd treden ook discretionaire verhogingen op, die bedoeld zijn om de groei van de lonen te weerspiegelen. De laatste verhoging van dat soort werd in 1991 toegekend. De frequentie van die discretionaire verhogingen is niet duidelijk. Of ze al dan niet elk jaar moeten doorgevoerd worden, wordt nauwelijks bediscussieerd. Dat is overigens niet de enige dubbelzinnigheid die in stand gehouden wordt om politieke redenen. De minimumpensioenen zijn eveneens gekoppeld aan de index van de consumptieprijzen en genieten tevens regelmatig van bijkomende verhogingen.

Ambtenarenpensioenen.

Het stelsel van sociale zekerheid voor ambtenaren

3

is het oudste

4

. De pensioenen worden betaald uit de algemene begroting van de overheid.

Ambtenaren worden enkel belast voor het pensioen van de overlevende echtgenoot, tegen een belastingvoet van 7,5%. De pensioenuitkeringen van de ambtenaren worden beschouwd als “uitgesteld” loon.

De verplichte pensioenleeftijd, voor mannen zowel als vrouwen, is 65 jaar. Er kan evenwel gekozen worden voor een onvolledige loopbaan waardoor het pensioen kan opgenomen worden vanaf 60. Bovendien bedraagt in een aantal specifieke sectoren (leger, onderwijs enzovoort) de wettelijke pensioenleeftijd 60 jaar of minder.

De pensioenuitkeringen zijn de resultante van drie elementen: de referentiewedde (de gemiddelde wedde tijdens de vijf jaar voorafgaand aan de pensionering), het aantal jaren dienst en een tantième die varieert van 1/30ste voor universiteitsprofessoren en magistraten tot 1/60ste voor de meeste andere ambtenaren. Het product van de duur van de loopbaan en de genoemde bijkomende factor vertegenwoordigt de nominale vervangingsgraad, die niet hoger kan zijn dan 75% van de referentiewedde.

Naast die beperking kan het ambtenarenpensioen niet uitstijgen boven een absoluut plafond gelijk aan ongeveer drie keer de gemiddelde nettowedde in 1995. Er is ook een minimum, gelijk aan 56% van de gemiddelde nettowedde voor een alleenstaande ambtenaar en aan 70% voor een gehuwd ambtenaar. De samenstelling van het gezin doet, op dat minimumpensioen na, niets terzake.

Tenslotte worden de pensioenen in de openbare sector automatisch geïndexeerd aan de lonen (perequatie), zodat gepensioneerde ambtenaren tijdens hun pensioen kunnen genieten van de economische groei.

Graad van deelname van oudere Belgen

5

.

De behandeling van oudere werknemers wordt in België gekarakteriseerd door twee belangrijke originele kenmerken:

– wijdverspreide verplichte stelsels van brugpensionering voor de leeftijd van 60 jaar, de leeftijd nodig om in aanmerking te komen voor uitkeringen in de sociale zekerheid;

– de onmogelijkheid om nog te werken na de wettelijke (verplichte) pensioenleeftijd van 65.

De wettelijke minimumleeftijd voor verplichte vervroegde oppensioenstelling bedraagt:

– 60 jaar voor sectoren die geen collectieve arbeidsovereenkomst gesloten hebben (waarbij een gedeelde verantwoordelijkheid van werknemers en werkgevers optreedt);

– 58 jaar in het geval van een nieuw afgesloten CAO.

Wanneer een collectieve arbeidsovereenkomst heropgestart wordt, mag een lagere minimumleeftijd voor verplichte oppensioenstelling aangehouden worden dan voorzien in de geldende wetteksten. De werkgever is, normaal gezien, verplicht één (meestal jongere) werkloze in dienst te nemen voor elke werknemer die op pensioen gesteld wordt.

De minimumleeftijd voor verplichte oppensioenstelling kan verlaagd worden tot 50 jaar in sectoren die kampen met structurele problemen. In die sectoren zijn de bedrijven ook niet verplicht de gepensioneerde werknemers te vervangen. Die mogelijkheid wordt geval per geval geboden, via een politieke beslissing.

Het verplicht stelsel van brugpensioenen is niet de enige manier waarop Belgen met pensioen kunnen gaan voor hun zestigste. Andere mogelijkheden zijn: werkloosheidsverzekering, verzekering voor arbeidsongeschiktheid en zelfs standaard pensioensystemen.

Al die stelsels weerspiegelen het gedrag van mannen en vrouwen boven de 45 op de arbeidsmarkt. Het leeftijdspatroon van de participanten wordt weergegeven in grafiek 1. Op de leeftijd van 45 jaar bedraagt de deelnemingsgraad bij de mannen 94%, veel meer dan die van de vrouwen (60%). Er treedt een geleidelijke achteruitgang op voor de vrouwen, bij de mannen begint de achteruitgang doorgaans op de leeftijd van 52 jaar. De participatiegraden voor mannen en vrouwen vallen grotendeels stil op de leeftijd van 65.

DE TOEKOMST.

Zal België – met zijn door de overheid gefinancierde sociale zekerheid die helemaal draait rond een repartitiesysteem – zijn sociale zekerheid nog kunnen financieren in de eerste helft van de volgende eeuw? Het is duidelijk dat die vraag centraal staat in de politieke discussie in België en in heel wat andere landen. We volgen twee benaderingen.

1. Prognoses.

In de eerste helft van de volgende eeuw zal België geconfronteerd worden met de vergrijzing van zijn bevolking. Volgens het Nationaal Instituut voor de Statistiek en het Planbureau

6

zal de afhankelijkheidsgraad (65+/25-64) tussen 1995 en 2050 stijgen van 30 naar 54%. Wat zijn daarvan de budgettaire gevolgen?

De eerste manier om het probleem te analyseren, bestaat erin het aandeel van de pensioenuitgaven in het BBP te meten. Volgens het Planbureau

7

moet dat aanzwellen van 10,6% in 1995 tot 13% in de periode 2030-2040, het tijdstip waarop de baby-boomers met pensioen gaan. Die aangroei is gelijk gespreid over het stelsel van de privé-werknemers en dat van de ambtenaren.

Maar het aantal gepensioneerden in het eerste stelsel zal sneller groeien dan in het tweede. Bijgevolg zal de bestaande kloof tussen het gemiddelde ambtenarenpensioen en dat van de loontrekkenden eveneens aangroeien.

Een meer directe methode bestaat erin de ratio te berekenen van de jaarlijkse pensioenbestedingen ten opzichte van de loonmassa. Het resultaat van die berekening is het bijdragenvolume dat elk jaar de pensioenbegroting in evenwicht moet houden. Volgens het Planbureau

7

moet die ratio stijgen van 18% in 1995 naar 23% in 2050. Enerzijds is dat vrij geruststellend. Inderdaad, het aantal gepensioneerden zou tegen 2050 anderhalve keer zo hoog liggen. Anderzijds echter wijst het op een progressieve verbreding van de kloof tussen het welvaartspeil van de gepensioneerden en dat van de actieven. Tijdens diezelfde periode zal de vervangingsratio immers met 21% achteruitgaan.

Bij deze prognose horen twee opmerkingen. Ze is afkomstig van een overheidsinstelling en schetst een nogal optimistisch beeld van de toekomst. Ze berust namelijk op vrij optimistische scenario’s aangaande de verlaging van de openbare schuld en de werkloosheid. In dat verband zijn de voorspellingen van bijvoorbeeld De Callatay en Turtelboom

8

niet zo positief.

In al die prognoses gaat men er bovendien van uit dat de voornaamste kenmerken van de huidige sociale zekerheid – meer bepaald de pensioenleeftijd en de vervangingsratio – ook in de toekomst zullen standhouden, wat onrealistisch want uiteindelijk onhoudbaar is.

2. Het vermogen van de sociale zekerheid.

De tweede benadering bestaat erin te meten welk pensioenvolume de Staat voor de toekomst op zich genomen heeft: wanneer iemand bijdraagt tot een pensioenstelsel, verplicht de Staat zich impliciet ertoe te betalen voor zijn of haar pensioen wanneer hij/zij op rust gaat. Dat pensioen is afhankelijk van het bedrag van de betaalde bijdragen en van de lengte van de loopbaan van betrokkene. Men noemt dat pensioenrechten of vermogen van sociale zekerheid. Het vermogen van de sociale zekerheid en het privé-vermogen vormen samen het totale vermogen van de betrokkene. Indien pensioenen beschouwd worden als een SZ-vermogen voor de rechthebbenden, dan zijn ze voor de Staat een SZ-schuld. Een schuld die de Staat heeft aangegaan met de levende generaties en die zal moeten betaald worden door de toekomstige generaties.

Twee maatstaven worden doorgaans gehanteerd: het bruto SZ-vermogen en het netto SZ-vermogen. Deze laatste is gelijk aan de eerste min de bijdragen die in de toekomst zullen betaald worden.

– Bruto SZ-vermogen: Dellis en Perelman

9

hebben gewezen op de gevaren van een stijging van het SZ-vermogen in de periode 1961-’95. Uitgedrukt als een percentage van het BBP, steeg het van 239% naar 354% in 1995. In de toekomst zou die aangroei normaal minder sterk moeten zijn en stijgen naar een maximum van 375% in 2022.

– Netto SZ-vermogen: in een studie over het SZ-vermogen in 1990, schatte de Oeso

10

het bruto SZ-vermogen (namelijk de som van de verworven rechten – dit wil zeggen de rechten van de gepensioneerden zoals geschat door Dellis en Perelman – en de nieuwe rechten) op 571% van het BBP. Van dat bruto SZ-vermogen trekken ze de toekomstige bijdragen af, die gelijk zijn aan 406%. Bijgevolg schatten ze het netto SZ-vermogen op 165% van het BBP.

Wanneer we de Belgische situatie vergelijken met die van andere Europese landen, stellen we vast dat ze op verre na niet de slechtste is. Inderdaad, de Oeso

10

wijst erop dat landen als Frankrijk en Italië zich in een nog moeilijker situatie bevinden. Maar België heeft nog met twee andere problemen te kampen: de enorme openbare schuld en de lage participatiegraad van de oudere bevolking. Dat voorspelt een sombere toekomst voor België.

Ongelijkheid tussen generaties.

De toekomst van de sociale zekerheid wordt doorgaans geanalyseerd vanuit het standpunt van de herverdeling tussen generaties. Een even belangrijke kwestie is hoe de ongelijkheid tussen de ouderen evolueert in de tijd.

Het Belgisch pensioensysteem wordt gekenmerkt door een opvallende ongelijkheid tussen de gepensioneerden van de privé-sector en die van de openbare sector. Dat verschil is des te zorgwekkender omdat het in de toekomst hoegenaamd niet zal verdwijnen. Integendeel. Nog ernstiger is dat de pensioenstelsels van de privé-sector onlangs hervormd werden om ze financieel leefbaar te houden, maar dat terzelfdertijd geen hervorming van de ambtenarenpensioenen werd doorgevoerd.

Anderzijds is er een grotere ongelijkheid binnen de verschillende pensioenstelsels. Dat is in het bijzonder het geval voor het stelsel van de loontrekkenden. De formule voor de berekening van het pensioen verschilt namelijk naargelang het type van gezin (alleenstaande, gezin met één gepensioneerde, gepensioneerd koppel). De hogere deelname van vrouwen in de actieve bevolking zal zich in de toekomst vertalen naar een stijging van het aantal gepensioneerde koppels. Daardoor zal de kloof tussen de verschillende gezinstypes verbreden. Bea Cantillon

11

wijst erop dat alleenstaande vrouwen de gepensioneerdengroep vormen met de hoogste waarschijnlijkheid om in armoede te vervallen.

Een verhoging van de ongelijkheid en een aanwas van de armoede mogen verwacht worden. Volgens Delhausse, Perelman en Pestieau

12

zullen – wanneer de pensioenen enkel aangepast worden om te beantwoorden aan de vergrijzing van de bevolking – de Gini-coëfficient en de armoedegraad respectievelijk aangroeien van 0,22 naar 0,27 en van 6,8% naar 36,5% tussen 1985 en 2055.

HERVORMINGEN EN TOEKENNINGSRECHTEN.

Alle bestaande prognoses wijzen in de richting van een gestage en snel onhoudbaar wordende stijging van de uitgaven voor pensioenen. Dit vereist duidelijk hervormingen die erop gericht zijn de pensioenleeftijd te verhogen of de vervangingsratio te verlagen, vooral dan voor de ambtenaren.

Een wijziging aan de inkomensbelasting is minder wenselijk omwille van de belastingconcurrentie. Het vereist eveneens wijzigingen in de wijze waarop uitkeringen herverdeeld worden, door te verschuiven van een Bismarckiaanse uitkering gebaseerd op het inkomen naar een regeling à la Beveridge met forfaitaire uitkeringen om zo een opstoot van armoede onder de ouderen te vermijden.

Als deze hervormingen ingevoerd worden, en hoe sneller hoe beter, kunnen de pensioenuitgaven binnen de perken en de doelstellingen van rechtvaardige verdeling in stand gehouden worden. De vraag die dan rijst is die van de politieke haalbaarheid van dergelijke hervormingen. En dat brengt ons bij het thema van de toekenning en de verworven rechten.

Een van de problemen – indien niet het belangrijkste – waarmee de Belgische welvaartsstaat geconfronteerd wordt, is het bestaan van wat men “onbillijke” rechten zou kunnen noemen. Met “onbillijk” bedoelen we dat de sociale zekerheid netto-voordelen omvat die niet kunnen verantwoord worden op basis van herverdelende rechtvaardigheid. Fundamenteel moet een stelsel dat bestaat uit netto-transfers van voordelen aan begoede individuen of generaties en uit netto-heffingen (negatieve transfers) ten koste van behoeftige individuen of generaties, beschouwd worden als onbillijk. Meestal waren die onbillijke rechten wel degelijk rechtvaardig op het ogenblik dat ze ingevoerd werden. Maar door de rigide regelgeving en door een veranderende omgeving, draait het erop uit dat de mensen die het systeem in de eerste plaats wou helpen, nu geraakt worden en dat mensen die het niet nodig hebben, gesteund worden.

De regelgeving rond bijdrage en uitkering moet aangepast worden aan de veroudering van de bevolking en de dalende productiviteit. Een dergelijk repartitiesysteem veronderstelt dat de volgende equatie bestaat tussen de uitbetaalde pensioenen en de belastingen die bij de werknemers geheven worden:

( formule)

waarin Lt het aantal werknemers is in de periode t, ?? de personeelsbelasting, wt de loonstandaard, Rt het aantal gepensioneerden en rt de vervangingsratio. Die formule kan als volgt herschreven worden:

( formule)

waarin d = R/L de afhankelijkheidsratio is, die afhangt van de demografische verhouding van mensen over de 65 ten opzichte van de leeftijdsgroep tussen de 20 en de 64, en van de effectieve pensioenleeftijd. Het is daarbij belangrijk op te merken dat elke wijziging in de demografische afhankelijkheidsratio kan geneutraliseerd worden door een compenserende verandering van de pensioenleeftijd. De netto-uitkering die door een lid van de generatie t kan getrokken worden is precies gelijk aan:

( formule)

waarin i gelijk is aan de intrestvoet.

Wanneer we formule (1) inpassen in formule (2), krijgen we het volgende:

( formule)

Rechtvaardigheid tussen generaties vereist dat Tt aangewend wordt om het levenslange inkomen na belasting van de opeenvolgende generaties uit te vlakken: wt + Tt. Het is duidelijk dat, wanneer zowel rt als de pensioenleeftijd constant gehouden worden, omdat gevestigde belangen elke poging tot wijziging blokkeren, een op repartitie gesteund systeem van sociale zekerheid op geen enkele manier een compensatie kan bieden voor de verouderingseffecten (een stijging van d) of de daling van de productiviteit (een daling van wt). Omgekeerd kunnen die twee exogene veranderingen gemakkelijk geneutraliseerd worden als de pensioenleeftijd kan opgetrokken en de vervangingsratio navenant kan neergehaald worden.

Het Belgisch pensioensysteem voor ambtenaren vormt een fraaie illustratie van dat punt. In de loop der jaren is de pensioenleeftijd gedaald en bleven de royale vervangingsratio’s constant, ondanks duidelijke tekenen van een vertraging van de groei en een stijgende afhankelijkheidsratio. Zoals De Callatay en Turtelboom

13

aantoonden, zullen volgens het gunstigste scenario de pensioenen van de openbare sector in de periode 1995-2040 verdubbelen. Het antwoord op die onhoudbare uitkomst is eenvoudig: een verhoging van de pensioenleeftijd, een versoepeling van de band tussen uitkeringen en economische groei en, uiteindelijk, een overname door het ambtenarenstelsel van de meeste regels die gelden voor de pensioenstelsels van de privé-sector. Deze hervormingen moeten snel doorgevoerd worden, eigenlijk had dat al tien jaar geleden moeten gebeuren. Een spoedige hervorming is belangrijk omdat de jonge werknemers hun spaargedrag moeten aanpassen aan de nieuwe regels. Maar in België gaat een meerderheid van de ambtenaren, actieven of gepensioneerden, ervan uit dat ze recht hebben op de pensioenleeftijd en de vervangingsratio die thans van kracht is. Men kan aantonen dat deze verworven rechten op weinig legitimiteit kunnen bogen.

BESLUIT.

Zoals de meeste industrielanden wordt ook België geconfronteerd met een dreigende financiële crisis in zijn systeem van sociale zekerheid. De veroudering van de bevolking en de dalende productiviteit worden als oorzaken van die crisis beschouwd. In dit artikel voerden we aan dat de echte crisis zich elders bevindt. Maar om die aan te pakken, moeten enorme politieke hindernissen genomen worden die berusten op verworven rechten en gevestigde belangen.

Dat is een cruciaal punt. De hervormingen van de sociale zekerheid zullen via politieke besluitvorming tot stand komen. Dat beslissingsproces heeft de neiging aanzienlijk rekening te houden met de belangen van de groepen die het meest zullen geraakt worden door een wijziging van het beleid. Die groepen omvatten de huidige gepensioneerden en de werknemers die vlak bij hun pensioen staan, ze omvatten eveneens de verzekeringsmaatschappijen en de vakbonden, vooral die van de openbare sector. Door de belangen van die groepen in ogenschouw te nemen, krijgen we een idee van de richting waarin de overheidspolitiek inzake de hervormingen van de sociale zekerheid in de toekomst zal gaan. Die belangen staan jammer genoeg haaks op die van de maatschappij in haar geheel en die van de toekomstige generaties.

Arnaud Dellis is onderzoeker en Pierre Pestieau is professor, beiden aan de Universiteit van Luik.

ARNAUD DELLIS EN PIERRE PESTIEAU