De Belgische blinde vlek: hoe de ontsporing van de overheidsfinanciën maar niet onder controle raakt

De regering-De Croo wil voor 21 juli een zomerakkoord sluiten met koopkrachtmaatregelen, een echte arbeidsdeal en een pensioenhervorming die naam waardig. Over ingrepen om de overheidsuitgaven aan te pakken blijft het stil. Nochtans ontsporen die nog altijd, onder meer door de hoge inflatie.

Telkens als het Planbureau de voorbije maanden met aangepaste en hogere inflatiecijfers op de proppen kwam, kreeg het tweede deel van het persbericht weinig aandacht: wat de impact van de oplopende inflatie is op de uitkeringen en de lonen van de ambtenaren. Net zoals de lonen in de privésector worden die automatisch aangepast aan de stijgende kosten van levensonderhoud. Maar de indexering gebeurt bij overheidsweddes en sociale uitkeringen vrij snel. Telkens als een bepaalde grens wordt overschreden, de zogenoemde spilindex, worden de uitkeringen een maand later met 2 procent aangepast. Nog een maand later volgen de ambtenarenlonen.

Uit het juniverslag van het Planbureau blijkt dat de spilindex in april 2022 voor het laatst werd bereikt. Als gevolg daarvan werden de sociale uitkeringen in mei 2022 en de wedden van het overheidspersoneel in juni 2022 met 2 procent aangepast aan de gestegen prijzen. Op basis van de huidige vooruitzichten voor de gezondheidsindex zou de spilindex opnieuw worden bereikt in september 2022, waarop de sociale uitkeringen in oktober 2022 en de wedden van het overheidspersoneel in november 2022 met 2 procent worden opgetrokken. De volgende overschrijding

Hoger en sneller

Vier indexaanpassingen in een jaar tijd dus. Dat is een stuk meer en sneller dan de voorspellingen in het recentste begrotingsrapport van het Monitoringcomité, de groep ambtenaren die een oog houdt op de overheidsfinanciën. Die nam de overschrijding van de spilindex van februari in rekening, met 450 miljoen euro extra uitgaven, en verwachtte een tweede overschrijding in juli dit jaar. De volgende zou pas in april 2023 volgen. Dat was te optimistisch, zo blijkt nu. De vier aanpassingen van de uitkeringen aan de inflatie zullen de begroting van 2022 met minstens 1,8 miljard euro extra bezwaren.

De overheidsuitgaven stijgen daardoor sneller dan gedacht, zonder dat de regering beslist om bijvoorbeeld de uitkeringen of het pensioen op te trekken. Het gaat vanzelf, zonder beleid. En dat gebeurt in een land dat, op Frankrijk en Finland na, al de hoogste overheidsuitgaven van de Europese Unie heeft. Voor de coronacrisis was dat 52 procent van het bruto binnenlands product (bbp), tegenover het EU-gemiddelde van 47 procent. Nu blijven de uitgaven hangen op 55 procent van het bbp, of 280 miljard euro (zie grafiek Overheidsuitgaven blijven hoog), zonder aanstalten te maken om te dalen. Uiteraard hebben alle EU-landen tijdens de coronacrisis de geldbeugel moeten opentrekken om bedrijven en gezinnen te steunen en een instorting van de economie te vermijden.

De overheidsuitgaven in de buurlanden dalen wel al een tijd, en die trend is nog niet ten einde. In België is de daling gestopt. Bovendien ligt het algemene niveau van de overheidsuitgaven in de buurlanden lager dan in België (zie grafiek Daling Belgische overheidsuitgaven valt stil).

Het hoge niveau van de overheidsuitgaven aanpakken is geen beleidsprioriteit. De regering-De Croo hoopt voor 21 juli een zomerakkoord af te sluiten met deals over de koopkracht, de pensioenen, de arbeidsmarkt en de energietransitie. Maar niemand heeft het over de overheidsfinanciën, afgezien van af en toe een oproep van staatssecretaris voor Begroting Eva De Bleeker (Open Vld).

De Vivaldi-coalitie kreeg de voorbije weken natuurlijk een cadeau van de Europese Commissie toen bekend raakte dat die pas in 2024 opnieuw van plan is strenger toe te zien op de begrotingssaneringen. Eurolanden moeten een tekort van 3 procent van het bbp nastreven en de schuldgraad moet dalen, het liefst richting 60 procent van het bbp. Wie niet aan die normen beantwoordt, moet per jaar 0,6 procent van het bbp besparen.

Corona is geen alibi meer

België zit al een tijd in de gevarenzone en er is niet meteen verandering in zicht. Een ondertussen berucht landenrapport van de Europese Commissie, dat eind mei verscheen, schept een zwart beeld van de Belgische overheidsfinanciën. De kern van het Belgische budgettaire probleem is dat de uitgaven en dus het begrotingsdeficit hoog blijven, ook al zijn de coronasteunmaatregelen aan gezinnen en bedrijven grotendeels afgebouwd. De Europese Commissie voorspelt een begrotingstekort van 5 procent in 2022 en 4,4 procent in 2023. “De maatregelen om de energiefactuur te verlichten, de automatische indexering van de ambtenarenlonen en de uitkeringen, extra defensie-uitgaven en extra budget voor de vluchtelingen uit Oekraïne zullen op korte termijn blijven wegen op de overheidsfinanciën”, staat in het rapport. En verder: “De voorspelde tekorten in 2022 en 2023 weerspiegelen ook hogere niet-tijdelijke uitgaven. Zoals de oplopende vergrijzingskosten en regeringsmaatregelen, waaronder het optrekken van de minimumpensioenen en duurdere sectorakkoorden in de zorg.” Het gevolg: het structurele begrotingstekort – gezuiverd voor eenmalige ingrepen en conjuncturele schokken – zal dit jaar 4,5 procent van het bbp bedragen (22 miljard euro) en volgend jaar amper dalen naar 4,2 procent. Daarmee heeft België zowat het hoogste structurele begrotingstekort van alle eurolanden.

Zoals de Europese Commissie stelt: dat kan niet langer op het conto van de coronapandemie worden geschreven. Dat stelt ook de Nationale Bank in haar net gepubliceerde voorjaarsrapport. Het tekort van 5,5 procent in 2021 was voor de helft het gevolg van corona-uitgaven. Het tekort van 4,5 procent dit jaar is 3 procent structureel en dus niet gerelateerd aan corona of aan de steunmaatregelen om de energiefactuur voor de gezinnen beheersbaar gehouden. Volgend jaar is het deficit zo goed als volledig structureel en speelt de tijdelijke overheidssteun geen rol meer.

De recentste cijfers van het Instituut voor de Nationale Rekeningen bevestigen die analyse. In het totale pakket van primaire uitgaven (zonder rentelasten) namen de sociale uitkeringen zoals pensioenen, ziekte, invaliditeit en gezondheidszorg de grootste hap weg, met 26,4 procent van het bbp in 2021. Die zijn na corona (24,6% in 2019 en 26,3% in 2020) blijven toenemen, zij het licht. De verklaring is eenvoudig: 2021 was het eerste jaar waarin een reeks structurele maatregelen uit het federale regeerakkoord werden ingevoerd, zoals de geleidelijke verhoging van de sociale minima voor pensioenen, arbeidsongeschiktheid en sociale bijstand. Die stijging houdt zeker tot 2024 aan. Het gaat om structurele maatregelen die losstaan van de tijdelijke maandelijkse premie voor bepaalde uitkeringstrekkers die bijvoorbeeld onder de coronasteun vielen.

Verkeerde uitgavenmix

Het relatief hoge niveau aan uitgaven is al decennialang een Belgisch handelsmerk. Een studie van de Nationale Bank ging na welke uitgaven in 2001 en in 2019 in ons land lager of hoger lagen dan het gemiddelde van de buurlanden. In 2001 lagen de sociale uitgaven in België 2 procent lager dan in de buurlanden. Sindsdien namen ze zo sterk toe dat het verschil met de buurlanden vrijwel nihil is geworden. Een andere opvallende categorie is die van de loonsubsidies. Die lagen in 2001 even hoog als in de buurlanden. Nu geeft België daar gemiddeld 2 procent van het bbp meer aan uit dan de referentielanden. Ook andere subsidies en de ambtenarenlonen liggen hier verhoudingsgewijs een stuk hoger. In het net verschenen OESO-rapport over België staat dat de uitgaven voor ambtenarenlonen in België sinds 2006 met 60 procent zijn gestegen. In Nederland was dat 45 procent en in Frankrijk, nochtans bekend om zijn uitgebreide staatsapparaat, met 30 procent.

De Nationale Bank voorspelt dat de primaire uitgaven (exclusief rentelasten) de komende jaren zullen stijgen van 50 procent van het bbp in 2019 tot 53 procent in 2024, grotendeels door lopende uitgaven. Terwijl alle rapporten van de Europese Commissie, het Internationaal Monetair Fonds en de OESO wijzen op de nood aan een andere uitgavenmix: minder lopende uitgaven en meer kapitaaluitgaven via onder meer overheidsinvesteringen. Als men kiest voor subsidies, dan het best investeringssteun aan bedrijven, want dat bevordert groei. Alleen stijgen die kapitaaluitgaven de komende jaren met amper 0,5 procent van het bbp, terwijl de lopende uitgaven op jaarbasis met 2 tot 3 procentpunt van het bbp blijven stijgen.

Die doen zich vooral voor in het pensioenstelsel. Er is de verhoging van het minimumpensioen naar 1.500 euro, het optrekken van het loonplafond voor werknemers op basis waarvan de pensioenuitkering wordt bepaald, het aanpassen van het inkomensplafond bij de berekening van het zelfstandigenpensioen en de afschaffing van de correctiecoëfficiënt voor zelfstandigen, die inhoudt dat slechts een deel van het inkomen in aanmerking komt om het pensioen te berekenen.

Volgens het driejaarlijkse Ageing Report van de Europese Commissie, dat de langetermijnprognoses van de leeftijdsgebonden overheidsuitgaven – pensioenen, gezondheidszorg, maar ook onderwijs – onder de loep neemt, is de Belgische positie weinig benijdenswaardig. Met 25,6 procent van het bbp (125 miljard euro) leeftijdsgebonden overheidsuitgaven ligt ons land boven het Europese gemiddelde. Bovendien is de verwachte toename van die uitgaven met 5,4 procentpunt van het bbp tot 2070 een van de hoogste van alle landen.

Geen bemoedigend parcours

Die trend kan enkel worden gekeerd door een verregaande pensioenhervorming en een sanering van de overheidsfinanciën. In haar landenrapport over België wijst de Europese Commissie erop dat dat ook nodig is om op zijn minst de Belgische overheidsschuld te stabiliseren. Die was in het coronajaar 2020 gestegen tot 113 procent van het bbp en schommelt nu rond 108 procent. De Commissie verwacht in 2022-2023 een stabilisering van de schuldgraad rond 107 procent, maar ziet die bij ongewijzigd beleid tegen volgend decennium stijgen richting 117 procent van het bbp. Door de pensioenuitgaven, maar ook omdat er stilaan een einde komt aan de jaren van lage intrestvoeten en krimpende rentelasten.

Om de schuldgraad opnieuw naar een houdbaar traject te loodsen is een gigantische inspanning nodig. Wil België over twintig jaar een schuldgraad van 60 procent van het bbp, dan zou het begrotingstekort tegen 2028 moeten zijn weggewerkt. De jaarlijkse begrotingsinspanning van 0,6 procent van het bbp (zo’n 3 miljard euro), zoals voorzien door het Europees Stabiliteitspact, is daarvoor onvoldoende. Realistischer is het via die weg in 2028 te komen tot een deficit van 3 procent van het bbp. Op manier zou de schuldgraad over tien jaar dalen tot 100 procent van het bbp.

Alleen heeft België op dat vlak de voorbije decennia geen bemoedigend parcours afgelegd, zelfs niet in jaren zonder crisis. Volgens KBC-econoom Johan Van Gompel is “de Belgische overheid er de voorbije twintig jaar omzeggens nooit in geslaagd het doel dat ze zich oplegde in de jaarlijkse Stabiliteitsprogramma’s effectief te halen. Dat structurele gebrek aan begrotingsdiscipline is zorgwekkend” (zie grafiek Begrotingsdoelstellingen worden amper gehaald). De voorbije twee decennia waren er amper vijf jaren (2002, 2006, 2007, 2017 en 2018) waarin het Belgische begrotingsdeficit niet met vele procentpunten van het bbp afweek van de Europese doelstellingen.