Ruim 140 miljard euro of ongeveer de helft van het bruto binnenlands product zette de overheid vorig jaar om. Maar het zijn steeds minder premier Guy Verhofstadt en zijn federale ministers die beslissen hoe uw belastinggeld besteed wordt. Het maakt van de begrotingscontrole een frustrerende klus voor de federale regering. Wie geeft uw belastinggeld dan wel uit?
Het wordt volgende week weer vloeken, zuchten, knarsetanden en frustraties verbijten voor de federale ministers. Reden: op 18 en 19 april staat de begrotingscontrole voor 2005 op de agenda. Het is niet zozeer een ontsporende begroting die de bron van alle ellende vormt. De uitgaven lijken onder controle, al is het nog bang afwachten hoe hoog de factuur in de gezondheidszorg is opgelopen. Ter herinnering: in 2004 eindigde de ziekteverzekering 571,6 miljoen euro boven budget. De begrotingscontrole werd daarom een week uitgesteld, tot het Riziv de recentste cijfers klaar heeft en tot de gezondheidswet is goedgekeurd, want dan krijgt minister van Sociale Zaken Rudy Demotte (PS) volmachten om in te grijpen in de ziekteverzekering.
Bij de inkomsten vallen de sociale bijdragen enkele honderden miljoenen euro lager uit dan begroot, omdat de loonmassa minder snel toeneemt dan gedacht. Ook de conjunctuur wil niet mee. Een economische groei van 2,5 % was begroot, terwijl we tevreden zullen moeten zijn met iets meer dan 2 %. Dat kost de overheid ook nog eens 300 miljoen aan fiscale inkomsten. Volgens de Europese Commissie moet er voor 0,2 % van het bruto binnenlands product (BBP) (560 miljoen euro) maatregelen genomen worden om het begrotingsevenwicht te bewaren. Mogelijk is het finaal wat meer, maar ook dat blijft binnen de perken van een klassieke begrotingscontrole.
De frustratie van Verhofstadt
Het zit premier Guy Verhofstadt & co. vooral hoog dat hen nog bijzonder weinig en steeds minder manoeuvreerruimte rest om de nodige maatregelen te nemen. De federale ministers controleren rechtstreeks nog amper 15 % van de totale overheidsuitgaven. Het is alsof u de opdracht krijgt het gezinsbudget in evenwicht te brengen, maar u mag alleen maatregelen nemen in de uitgaven voor kledij.
Wie controleert dan de rest van de overheidsuitgaven? Het grote stromendiagram – waarop de grootste, maar niet alle geldstromen afgebeeld staan – toont meteen waarom minister van Begroting Johan Vande Lanotte (SP.A) en co. nog bijzonder weinig manoeuvreerruimte hebben. België zou zichzelf niet zijn als de geldstroom van belastingen naar overheidsbestedingen niet door een complex stromensysteem moet. De federale regering blijft weliswaar het centrale pompstation, maar sluist intussen al 65 % van de eigen middelen door naar de sociale zekerheid en andere overheden. De grafiek ( Vooral de sociale zekerheid en de deelstaten geven uw belastinggeld uit) toont welke verdeling dat oplevert: de federale regering houdt nog 15 % van alle overheidsinkomsten over voor eigen beleid, 12 % gaat op aan interestlasten en het gros wordt uitgegeven door de sociale zekerheid (40 %), de deelstaten (23 %) en de lokale overheden (13 %).
De ader naar de eigen federale begroting slibt verder dicht – en vanuit het oogpunt van de federale regering is ook hier een verbredingsoperatie wellicht wenselijk. Alleen is deze ingreep in een land dat steeds verder uit elkaar drijft institutioneel onmogelijk. Gevolg: op de federale begroting staat al jaren een uitgavenrem, waar slechts twee posten aan ontsnappen: de ambtenarenpensioenen en de dotatie aan de spoorwegmaatschappij NMBS. De ambtenarenpensioenen zijn al goed voor een derde van de federale uitgaven en stijgen de komende jaren met 4 % in reële termen en vanaf 2010 zelfs met 5 % per jaar. Eén euro op de vier die de federale overheid extra kan besteden, is bestemd voor het royale pensioen van de ambtenaren, dat echter onaantastbaar is en blijft.
De overige departementen zijn het kind van de rekening. Het gaat dan om Justitie, Financiën, Economie, Defensie, de federale politie en Binnenlandse en Buitenlandse Zaken. Zij mogen gemiddeld 1,5 % reëel per jaar meer uitgeven, wat minder is dan de groei van het BBP en dus een relatieve besparing inhoudt. Ministers zuchten dat ze tot op het bot moeten gaan.
En de sociale zekerheid?
De sociale zekerheid valt natuurlijk ook onder de bevoegdheid van de federale regering, al zijn het in wezen de sociale partners die dit huis beheren. Alleen als er pijnlijke maatregelen genomen moeten worden, besteden ze dat vuile werk graag uit aan de regering. Maar of die de hete kastanjes uit het vuur durft halen? De regering praat deze week bijvoorbeeld over de welvaartsvastheid van de sociale uitkeringen.
Vooral de gezondheidszorg is op dit ogenblik zorgenkind en het is alle hens aan dek om de uitgaven binnen de afgesproken groeivoet van 4,5 % te houden. De gezondheidswet is hierbij van cruciaal belang. Daar komt vanaf 2010 nog een fors stijgende pensioenfactuur bij, waar ook niet veel aan te doen valt, behalve dan het optrekken van de effectieve pensioenleeftijd. Het wettelijke pensioen zelf is immers niet hoog in België. Vandaag bedraagt de trendgroei van de uitgaven in de sociale zekerheid al 2,5 % in reële termen, wat net iets sneller is dan de trendgroei van het BBP.
De sociale bijdragen volstaan ook al lang niet meer om de sociale zekerheid te financieren. In 2004 stak de federale regering de sociale zekerheid 14,7 miljard euro toe (8,1 miljard toegewezen belastingen of alternatieve financiering en een rechtstreekse subsidie van 6,1 miljard euro) om de rode cijfers te beperken. De federale regering is al voor 26 % de financier van de sociale zekerheid.
Is de federale regering aan de uitgavenkant steeds meer een doorgeefluik, dan heeft ze meer grip op de inkomsten. Belastingen blijven in hoofdzaak het federale speelterrein. En precies dat is wat België en zijn solidariteitsstromen van noord naar zuid in stand houdt. De verleiding is voor Verhofdstadt & co. dan ook groot om hier af en toe een slag te slaan om tekorten op te vangen. Vooral de indirecte belastingen zijn voor de federale regering een geliefkoosd terrein om een extraatje op te rapen, al gebruikte de paarse regering ook haar macht om een politiek van lagere lasten op arbeid op de rails te zetten.
België heeft een stabiliteitspact nodig
De federale regering wordt dus aan alle kanten gepluimd. Vooral de financieringswet heeft de federale begroting uitgekleed ten gunste van de deelstaten en die stroom blijft aandikken op het groeiritme van het BBP. De deelstaten geven al 23 % van de overheidsuitgaven uit, met personeelsuitgaven (onderwijs) als grootste post.
De federale regering is daarom steeds meer overgeleverd aan de goodwill van de deelstaten om de begroting van de gezamenlijke overheid sluitend te maken. De jongste jaren was het steeds zo dat Vlaanderen als enige een overschot boekte en zo de tekorten van de confraters goedmaakte.
De Vlaamse regering wil echter de strengste norm van de Hoge Raad voor Financiën laten varen om zichzelf op die manier op 250 miljoen euro extra budgettaire ruimte te trakteren. En dan mag de federale regering elders op zoek naar 250 miljoen euro om het begeerde begrotingsevenwicht vast te houden. Het is echter ook mogelijk dat Vlaanderen wat blufpoker speelt. Vlaanderen wil immers die strengste norm naleven op voorwaarde dat de andere deelstaten dat ook doen en dat er een sanctiemechanisme komt bij overschrijding, dat er dus een soort stabiliteitspact komt op Belgisch niveau. Dat is er nog altijd niet. (Wat ook meespeelt, is dat het bruto nationaal inkomen of BNI, dat bepalend is voor de berekening van de dotatie aan de deelstaten, onlangs neerwaarts is herzien en dus een streep door de rekening van de Vlaamse overheid is.)
De zwakste schakel in het Belgische radarwerk is de vrij rijkelijke financiering van de deelstaten via de federale overheid. Het manna van de federale overheid geeft Vlaanderen een vals gevoel van begrotingsdiscipline. Want wie doet de grootste inspanning: degene die met een strak budget net niet rondkomt (de federale regering) of degene die een rijkelijk budget toch bijna volledig uitgeeft (de deelstaten)? Het fenomeen staat bekend als consumptiefede- ralisme.
Bovendien is het de federale overheid die het volledige risico draagt van tegenvallende belastinginkomsten. Conjuncturele tegenvallers verminderen weliswaar na enkele jaren ook de doorstroming naar de deelstaten, maar als bijvoorbeeld de sociale bijdragen tegenvallen omdat de lonen minder snel stijgen dan het BBP, dan is de federale regering daar als enige de dupe van. Dit is voor de federale regering nog een reden om tegenvallende inkomsten dan maar te compenseren via nieuwe lasten. Je zou het Verhofstadt & co. bijna vergeven.
Meer fiscale autonomie voor de deelstaten is natuurlijk het geneesmiddel voor deze kwaal. Minder verregaand is het om de belastinginkomsten meteen te verdelen tussen de federale overheid en de deelstaten (zoals in Duitsland gebeurt) en het risico te spreiden. Dat zou ook een rem zijn op nieuwe belastingen, want het rendement voor de bevoegde federale overheid daalt (een deel van de opbrengst gaat meteen naar de deelstaten).
De sanering sinds de jaren tachtig
De huidige aprilse begrotingscontrole is klein bier in vergelijking met de saneringsoperatie die de Belgische overheid sinds het begin van de jaren tachtig heeft gedaan om de overheidsfinanciën enigszins op te poetsen. Dat mocht ook. In 1983 bedroegen de overheidsuitgaven 63,8 % van het BBP. Het deficit was ernaar: een hallucinante min 15 %. Dat tekort was tegen het eind van de jaren negentig nagenoeg weggewerkt en sindsdien is er een status-quo. De inspanning doortrekken naar een overschot zat er dus niet in (hoewel wenselijk in het licht van de aanstormende kostprijs van de vergrijzing).
De grafiek ( De Belgische overheid bespaarde sinds 1983 fors op investeringen en rentelasten om het overheidstekort weg te werken) toont hoe dat tekort is gedicht. Eerst werd fors het mes gezet in de overheidsinvesteringen en die politiek is tot vandaag ongewijzigd gebleven. Tot het begin van de jaren negentig zijn ook de sociale uitkeringen en de werkingskosten van de overheid (personeelskosten plus verbruik van de overheid) gedaald in procenten van het BBP. Die inspanning viel daarna stil, niet toevallig omdat ook rond die periode een omgekeerde rentesneeuwbal begon te rollen die tot vandaag de overheidsfinanciën extra zuurstof bezorgt. Meer nog, de grafiek ( Regeringen-Verhofstadt gaven fors meer uit aan sociale uitkeringen en werkingskosten overheid) toont hoe de Belgische overheid die ademruimte vanaf 1999 gebruikte om de sociale zekerheid en de werking van de overheid weer van extra middelen te voorzien (in procenten van het BBP). De kans om dankzij de daling van de interestlasten naar een begrotingsoverschot door te gaan, was er dus, maar is weggegeven (lees: uitgegeven).
De sociale uitkeringen zijn de voorbije decennia de Belgische besparingsdans grotendeels ontsprongen. Ze bleven rond 23 % van het BBP schommelen. Tijdens de hoogconjunctuur eind vorige eeuw daalden ze naar 21,5 % van het BBP, maar intussen slorpen de sociale uitkeringen weer 23,2 % van het BBP op.
De grafiek ( Hoe werden de extra beschikbare overheidsmiddelen besteed?) illustreert hoe van elke 100 euro extra middelen de voorbije 25 jaar gemiddeld zo’n 50 euro ging naar sociale uitkeringen. Verhofstadt I en II deden nog beter: sinds 1999 kreeg gemiddeld 62 % van de extra uitgaven de sociale bescherming als eindbestemming. De gezondheidszorg ging in 2004 met de helft van dat budget aan de haal.
Opvallend in diezelfde grafiek is dat de overheid in 2003, ondanks een matig economisch jaar en dito fiscale ontvangsten, toch veel meer kon uitgeven én het tekort wat kon aanzuiveren. De verklaring ligt bij de eenmalige inkomsten waar de regering zich rijkelijk aan laafde. De verkoop van het pensioenfonds van Belgacom, bijvoorbeeld, leverde 5 miljard euro op.
Ook bij de begrotingscontrole van dit jaar is dus een hoofd-rol weggelegd voor de ziekteverzekering, terwijl de gezamenlijke overheid intussen voor intrestlasten méér uitgeeft aan sociale uitkeringen dan aan al het andere samen. Vooral de federale overheid is in de eerste plaats een herverdeelmachine geworden, en steeds minder een investeerder of dienstverlener. De ministers kunnen er volgende week weinig of niets aan veranderen.
Daan Killemaes
Begrotingscontrole door de federale regering? Het is alsof u de opdracht krijgt het gezinsbudget in evenwicht te brengen, maar u mag alleen maatregelen nemen in de uitgaven voor kledij.
Een euro op de vier die de federale overheid extra kan besteden, is bestemd voor het royale pensioen van de ambtenaren.
De federale overheid is in de eerste plaats een herverdeelmachine geworden en steeds minder een investeerder of dienstverlener.
Op de federale begroting staat al jaren een uitgavenrem, waar slechts twee posten aan ontsnappen: de ambtenaren-pensioenen en de NMBS.
Het manna van de federale overheid geeft Vlaanderen een vals gevoel van begrotingsdiscipline.
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier