Privatisering is geen wondermiddel

Luchthavens, loterijen, openbare banken, bossen… Allemaal mogelijke inkomsten voor de noodlijdende overheidsfinanciën. De privatiseringstendens is weer helemaal terug in Europa. Doel is de schuldenberg in Ierland, Portugal en uiteraard Griekenland af te bouwen. Maar die gemakkelijkheidsoplossing biedt meer nadelen dan voordelen.

Geeft Griekenland het voorbeeld en gaat het fors privatiseren? Eerste minister Georgios Papandreou beloofde in het begin van het jaar een grootscheeps programma dat 50 miljard euro in de Griekse staatskas moet doen vloeien en de schuld, die piekt op 350 miljard, navenant moet verlagen.

Griekenland is niet het enige land dat aan die remedie denkt om zijn schuldenlast te verlichten. Ierland, bijvoorbeeld, wil op die wijze 5 miljard euro vinden, Portugal eveneens. Groot-Brittannië en Spanje hebben intussen soortgelijke plannen.

Leidt snelle verkoop tot belachelijke prijzen?

Het lijkt een gemakkelijke oplossing om budgettaire beperkingen te vermijden die de burgers alleen maar schade toebrengen. Maar ze vertoont ook heel wat nadelen. In de allereerste plaats de prijs, die belachelijk laag dreigt te worden als de verkoop overhaast wordt doorgevoerd. In Ierland heeft de commissie, die ermee belast werd een plan voor de verkoop van activa uit te werken en die geleid wordt door de econoom Colm McCarthy, in de lente een rapport gepubliceerd. Daarin doet ze de aanbeveling om vooral de tijd te nemen en niet in het wilde weg te verkopen om te vermijden dat de overheid een aantal strategische functies kwijtspeelt.

In Griekenland groeit intussen de twijfel of de begrotingsdoelstelling van 50 miljard euro tegen 2015 wel gehaald kan worden. Sommige van de activa die in de etalage gezet worden, worden slecht gemanaged, ze zijn een kweekvijver voor politieke klantenbinding en het medebeheer van de vakbonden bezorgt potentiële kopers watervrees.

De opvatting over privatisering is in dertig jaar – sinds Margaret Thatcher ze in zwang bracht – grondig veranderd. Aanvankelijk draaide het om ideologie, aangemoedigd door conservatieve regeringen. Die gingen uit van het principe dat de privésector beter geplaatst was dan publieke bedrijven om ondernemingen te managen. Vanaf de jaren negentig waren privatiseringen schering en inslag. Ze werden zelfs door socialistische regeringen aangewend om geld in de staatskas te brengen.

België slecht voorzien

De schuldencrisis in de landen van de eurozone maakt privatiseringen weer aantrekkelijk, vooral in landen waar de gecumuleerde schuld boven 100 procent van het bbp uitstijgt. De regels voor de eurolanden verbieden in principe dat de landen een deficit van meer dan 3 procent en een gecumuleerde schuld van meer dan 60 procent oplopen. Tot nu toe werd dat eerste criterium strenger nageleefd dan het tweede. Maar de eurocrisis dreigt dat nu af te straffen. Dat kan ertoe leiden dat verdere financiering geweigerd wordt. Dat is meer bepaald voor Griekenland het geval. Privatiseringen aankondigen, kan ook geruststellend werken.

“Dat veronderstelt wel dat er een overvloed aan verkoopbare goederen is”, waarschuwt Giuseppe Pagano, professor Openbare Financiën aan de universiteit van Bergen. “Dat geldt alvast niet voor België, dat wel over enkele activa beschikt – zoals een meerderheidsaandeel in Belgacom – maar vooral onroerend goed in bezit heeft.”

De federale overheid heeft overigens al heel wat vastgoedactiva verkocht, zoals het Rijksadministratief Centrum in Brussel. “Hoe dan ook is de eindafrekening niet noodzakelijk interessant”, preciseert Pagano. “Als de gebouwen ingenomen worden door ambtenaren, dan zal de verkoop ertoe leiden dat huur betaald moet worden of dat de ambtenaren ergens anders ondergebracht moeten worden.”

“Historisch gezien heeft België nooit enorm veel openbare activa gehad. Na de Tweede Wereldoorlog werd niet overgegaan tot aanzienlijke nationaliseringen, wat landen als meer bepaald Frankrijk en Griekenland wel deden”, bevestigt Etienne de Callataÿ, chief economist van Bank Degroof.

Bovendien is er voor dat idee geen plaats in het politieke debat. In de nota van formateur Di Rupo, die als basis dient voor de onderhandeling over een nieuwe federale regering, wordt er met geen woord over gerept. “De toestand van de financiën van de Belgische staat zou dat trouwens niet rechtvaardigen”, vindt Pagano.

Privatisering verlaagt niet noodzakelijk de schuld

België heeft al heel wat geprivatiseerd in de banksector, evenals bij Belgacom (voor de helft met een beursgang), de luchthaven van Zaventem enzovoort. Dat is een toestand die typisch is voor het noorden van Europa: heel wat activa zijn daar al verkocht.

In elk geval is het niet zeker dat een privatisering leidt tot een daling van de schuld. De berekening van het jaarlijks begrotingstekort en de gecumuleerde schuld van een lidstaat van de Europese Unie steunt op boekhoudnormen – de zogenaamde SEC 95 – waarvan de toepassing gecontroleerd wordt door Eurostat, het statistisch bureau van de Europese Commissie. Volgens die normen leidt de verkoop van financiële participaties niet tot een daling van het tekort of de schuld. “Het is alsof men niets verkocht heeft”, besluit Pagano.

België kan daarvan meespreken: in 1994 verkocht de regering-Dehaene 50 procent van haar aandeel in een publieke bank, de ASLK, aan de groep Fortis, in de hoop daardoor het tekort en de schuld te verminderen. Tot grote verbazing van de toenmalige regering weigerde Eurostat die boeking te aanvaarden. De staat werd er niet rijker van, ze zette gewoon een financieel actief om in liquide middelen. Met andere woorden, het zou de federale overheid tot niets dienen om haar participatie van bijna 11 procent in BNP Paribas te verkopen, een participatie die haar 268 miljoen euro aan dividenden opleverde in 2010. “Ik ben gekant tegen zo’n verkoop en ook tegen de verkoop van de aandelen in Belgacom”, geeft Pagano aan. “Als u geld krijgt dat u zelfs niet van het deficit kunt aftrekken, dan verliest u tegelijk een regelmatige bron van dividenden. Bovendien zou u, nu de koersen op de beurs kelderen, niet veel opbrengsten realiseren.”

Daar staat tegenover dat met de verkoop van onroerende activa wel rekening gehouden wordt bij de berekening van het deficit en de schuldenlast. Dat zou Griekenland, dat heel wat vastgoed kan verkopen, kunnen helpen.

De onrechtstreekse impact op de economie

Naast die boekhoudkundige beslommeringen, is er ook nog de weerslag op de economie. Privatiseringen zijn niet noodzakelijk neutraal. In de jaren zeventig en tachtig werden ze naar voren geschoven als een manier om de groei aan te zwengelen. Dat is lang niet altijd het geval. Een studie die uitgevoerd werd aan de universiteit van Limerick in Ierland heeft de privatiseringen die in de loop van de jaren negentig in de verschillende landen doorgevoerd werden onder de loep genomen. Het besluit luidt dat er voor de economie niet noodzakelijk sprake was van een positief effect. Irish Steel, bijvoorbeeld, dat in moeilijkheden verkeerde en in 1996 verkocht werd, sloot vijf jaar later toch de poorten. De telecomoperator Eircom kende wel een, zij het beperkte, verbetering. De financiële instellingen die werden afgestoten (banken, verzekeringsmaatschappijen) zetten weliswaar een fikse groei neer, maar die werd tenietgedaan door de financiële crisis die de staat ertoe verplichtte om de banken van het land er weer bovenop te helpen.

Soms heeft de verbetering die vastgesteld wordt te maken met externe wijzigingen, zoals een competitievere markt, of met een interne herstructurering. In België kende Belgacom een gunstige financiële evolutie sinds zijn gedeeltelijke privatisering omdat het kon profiteren van een markt die een technologische boom beleefde en toenemend vrijer werd. Daarnaast bouwde de operator zijn personeelsbestand ook af met een reeks programma’s voor vrijwillig vertrek.

De Russische ervaring

In Griekenland omvatten de financieringsprogramma’s die op poten werden gezet door de andere landen van de eurozone en het IMF maatregelen die erop gericht zijn om de groei van het land te bevorderen. Dat is namelijk noodzakelijk om meer fiscale ontvangsten te genereren. “De ondernemingen moeten eerst geherstructureerd worden voor ze kunnen worden geprivatiseerd en de economie ten goede kunnen komen”, vindt Dimitri Vayanos, een Grieks econoom die financiën doceert aan de London School of Economics.

“Uiteindelijk heeft de privatisering van openbare ondernemingen alleen zin als hun efficiëntie opgedreven wordt”, zo meent de Callataÿ, die vooral vreest voor operaties die enkel een boekhoudkundig doel dienen. “Er zijn verschillende slechte redenen om te privatiseren”, zo voegt hij eraan toe. “Ideologie, boekhoudkunde… maar ook de noodzaak om de ratingagentschappen en de media te sussen. In Rusland hebben we, met de oligarchen, duidelijk gezien dat privatiseringen op zich niet zaligmakend zijn. Aan dogmatisme hebben we geen behoefte.”

ROBERT VAN APELDOORN

“Er zijn verschillende slechte redenen om te privatiseren. Uiteindelijk heeft een privatisering alleen zin als de efficiëntie opgedreven wordt”

Etienne de Callataÿ