PPS zoekt naar tweede adem

De volgende Vlaamse regering dreigt haar financiële limieten te bereiken om nieuwe PPS-constructies op te zetten. Maar dat betekent niet het einde van de publiek-private samenwerking.

Een nieuw wondermiddel, zo leek het een klein decennium geleden wel. De bewindsploeg van Kris Peeters dichtte zich het epitethon ‘investeringsregering’ toe. De toverstaf die dat mogelijk zou maken, was PPS: publiek-private samenwerking.

Door samen te werken met een privépartner die zijn kennis inbrengt, kunnen projecten sneller worden gerealiseerd. De betaling kan daarbij, zoals bij de hypothecaire lening om een woning te kopen, in de tijd worden gespreid. Met die formule zou de Vlaamse regering kunnen investeren in infrastructuur, zonder dat de begroting eronder zou leiden.

Ondertussen is de bevlieging verdwenen. Meer nog: het systeem blijkt op de schopstoel beland. “Eurostat plaatst vraagtekens bij financieringsconstructie Antwerpse Oosterweelverbinding”, “PPS keert als een boemerang terug in gezicht regering”, het zijn slechts enkele van de titels die de jongste weken in de kranten verschenen. Tot ergernis van Steven Van Garsse. Want, weet de directeur van het Vlaams Kenniscentrum PPS, de berichten kloppen niet. “Europa heeft helemaal geen probleem met PPS-constructies. Het schuift die zelf naar voren als oplossing voor de financiering van grote infrastructuurprojecten. Eurostat is evenmin tegen PPS-constructies, maar is het niet altijd eens met de manier waarop die in de begroting worden verwerkt.”

Ingeburgerd

Hoewel de hype amper tien jaar geleden losbarstte, is publiek-private samenwerking al een stuk ouder. Overgewaaid uit de Angelsaksische landen, onderzocht minister van Openbare Werken Eddy Baldewijns midden jaren negentig al de mogelijkheden. Genk was in 1996 met het Projectenplan Centrum Genk de eerste gemeente om de techniek te gebruiken voor haar stedelijke ontwikkelingsplannen.

PPS is anno 2014 een ingeburgerd mechanisme. Niet alleen gemeentes en regionale en federale overheden maken er gebruik van, ook overheidsbedrijven als De Lijn en de Regie der Gebouwen. Met resultaat, oordeelt Van Garsse. “Kijk naar de missing links, of naar de Liefkenshoek-spoortunnel in de Antwerpse haven: dat zijn projecten met een enorm maatschappelijk en economisch belang, waar PPS wel het verschil heeft gemaakt. Anders zou die tunnel er nu wellicht nog niet zijn geweest, en dus ook de voordelen ervan niet.”

Al is PPS geen markt op zich: net als de rest van de bouwsector donderde het aantal PPS-projecten naar beneden in de nasleep van de financiële crisis. Volgens een rapport van de Europese Investeringsbank werden er tussen 1990 en 2009 liefst 1400 PPS-deals beklonken, goed voor een totale waarde van 330 miljard euro. In 2008-2009 daalde het aantal projecten met meer dan 40 procent. Het gevolg? Kleinere projecten, scherpere risicoverdeling, en andere financiers. Terwijl vroeger vooral banken voor de middelen zorgden, hebben nu ook verzekeraars en pensioenfondsen PPS ontdekt als een manier om geld te laten renderen op lange termijn.

Te duur

PPS is te duur, luidt de kritiek. Eind februari lichtte minister Hilde Crevits enkele cijfers toe in de Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken van het Vlaams Parlement. Er was sprake van ruim 380 miljoen euro per jaar aan beschikbaarheidsvergoedingen, gespreid over missing links, projecten van De Lijn, de nv Vlaamse Havens enzovoort.

In het Verslag Alternatieve Financiering van november 2013, dat opgesteld wordt onder coördinatie van het Kenniscentrum PPS, staan nog meer hallucinante cijfers. De vernieuwing van de Steenbruggebrug in Brugge wordt geraamd op 15 miljoen euro. Via PPS wordt volgens de schatting gedurende dertig jaar een beschikbaarheidsvergoeding (BBV) van 2,3 tot 2,6 miljoen euro betaald, wat de kostprijs op 69 miljoen euro brengt. De Noord-Zuidverbinding Kempen kost 205,9 miljoen euro, maar met de PPS-constructie wordt drie decennia lang 18,6 miljoen BBV betaald, goed voor een totaal van 558 miljoen.

Bovendien is er geen helder overzicht van welke overheidsinstantie de komende jaren welk bedrag moet betalen aan beschikbaarheidsvergoedingen. Het verslag omvat ook andere vormen van alternatieve financiering, terwijl het grootste PPS-project, de Oosterweelverbinding rond Antwerpen, met geschatte financieringskosten van 3,7 miljard euro, apart rapporteert aan het Vlaams Parlement.

Maar, vindt Van Garsse, dat is naast de kwestie. “Alle projecten kosten op termijn geld. PPS in de weegschaal leggen met een klassieke aanbesteding is appels met peren vergelijken. Je bekijkt alleen de initiële investeringskosten, en die weeg je af tegen een factuur waarin onderhoud, de levenscyclus, verzekeringen enzovoort zijn opgenomen, verrekend over twintig of dertig jaar.”

“Je mag de discussie niet reduceren tot de vraag of PPS financieel nog interessant is”, vindt VUB-professor Elvira Haezendonck. “Dan ga je voorbij aan de maatschappelijke meerwaarde: sneller gerealiseerde economische baten, betere kwaliteit door een preciezer budgetbeheer, stiptere timing door betere materialen en duurzamer onderhoud.”

Risico’s toewijzen

“De kunst is de risico’s te leggen bij een partij die daarop invloed kan uitoefenen”, vindt Werner De Crem, groepsmanager Infrastructuur en Vastgoed bij PMV, het investeringsvehikel dat veel PPS’en van de Vlaamse overheid onder zijn hoede heeft. “PPS wordt vaak gezien als een louter financiële constructie, maar dat is het niet. Als het een pure debudgetteringsoperatie is, is het meestal geen goede zaak. De langere bouwtijd bij klassieke aanbestedingen en eventuele vertragingen komen niet tot uiting in de overheidsuitgaven, maar kosten wel geld.”

Peter Van Hoegaerden, directeur Transport en Mobiliteit bij het Nederlandse studiebureau Grontmij: “Bij Brabo 1 (de tramlijn Antwerpen-Deurne, nvdr.) werd de bouwvergunning tijdens de uitvoering geschorst. Toch zijn we erin geslaagd het project binnen de timing te realiseren. Dat is onmogelijk bij een klassieke aanbesteding: er volgt dan tijdverlies, de aannemer dient een schadeclaim in enzovoort.”

Toch is PPS in de beginfase duurder, weet Van Hoegaerden, zeker voor de privébedrijven. “Voor de A11 hebben de aannemersconsortia elk 3 tot 5 miljoen euro besteed aan studiewerk. Maar slechts één kan dat verrekenen in de kostprijs, voor de andere is het een verliespost. Met de krappe winstmarges is dat niet bevorderlijk voor het enthousiasme.” Het gevolg is dat het aantal consortia dat meedingt naar projecten enkele jaren geleden gemiddeld hoger lag dan vandaag, weet Haezendonck. “Kijk naar de Oosterweelverbinding. Dat is een uitzonderlijk dossier, waarvoor heel wat bedrijven veel kosten hebben gemaakt, zonder beloning op het einde van de rit.”

Er is meer geld beschikbaar dat wacht op goede projecten dan omgekeerd, merkt De Crem op. “We merken dat we aantrekkelijker zijn geworden om in te investeren: de financiële partijen weten dat we een trackrecord hebben opgebouwd van projecten die we op tijd en binnen budget hebben afgeleverd. Het is wel belangrijk dat de overheid zich als een betrouwbare partner blijft opstellen.”

Grenzen

Dat neemt niet weg dat er financiële grenzen zijn. Hedwig Van der Borght, secretaris-generaal van het departement Financiën en Begroting van de Vlaamse Gemeenschap, waarschuwde er vorig jaar al voor dat “het plafond van de gewest- en gemeenschapswaarborgen bijna bereikt is”. De kredietratingbureaus dreigen met een kredietverlaging als de directe schuld boven 40 procent van de courante inkomsten zou uitkomen. Die kans is niet zo groot. Fitch en S&P gaan uit van een stabiele rating op AA. Toch bedraagt de directe schuld, inclusief de PPS-verplichtingen die de Vlaamse overheid op zich heeft genomen, volgens de bureaus 10,6 miljard euro, of 39 procent.

De angel zit niet zozeer in de uitgaven, maar in de waarborgen die de Vlaamse overheid soms bij PPS-constructies heeft verstrekt, vooral tijdens de financiële crisis. Als die moeten worden aangesproken, dreigt het plafond te worden doorbroken. Een lagere kredietwaardigheid maakt het moeilijker en duurder om te lenen, en jaagt de begroting op kosten.

Het blijft uiteindelijk een politieke keuze om al dan niet extra PPS-programma’s te starten. De bouwsector blijft alvast hopen op nieuwe PPS-projecten, zegt Marc Dillen, algemeen directeur van de Vlaamse Confederatie Bouw. “De vorige Vlaamse regering heeft het investeringsniveau op peil gehouden. Dat was nodig, omdat we, zeker na de gemeenteraadsverkiezingen, een serieuze terugval zagen in de klassieke investeringen in wegenbouw. Tot voor 2012 waren de gemeentes goed voor de helft van alle overheidsinvesteringen. Sindsdien noteerden we een daling van 30 procent.”

“Als de klassieke investeringen terugvallen, blijft PPS een belangrijk instrument”, vervolgt Dillen. “Vooral voor wegenbouwbedrijven, want die werken voor 90 procent voor de overheden. We hopen dat alle overheden beseffen dat het terugschroeven van investeringen zich op termijn wreekt in duurdere herstel- of onderhoudskosten.”

De bouwbedrijven hoeven niet direct te wanhopen. Er staat nog een aantal dossiers op stapel, zoals de N60 in Ronse, de N8 Ieper-Veurne, de R4 rond Gent, de Brusselse Ring en de verhoging van 32 bruggen over het Albertkanaal (waarvan 15 met PPS). Ook De Lijn heeft plannen: het Spartacus-plan voor de Limburgse mobiliteit, het Brabantnet om de verbindingen met Brussel te verbeteren, en Brabo 2, de tramlijn Antwerpen-Kontich.

Gemeenten trekken de kar

Maar de voortekenen zijn niet gunstig. De nieuwe Vlaamse regering van N-VA, CD&V en Open Vld wil al in 2015 een begroting in evenwicht. Dat betekent dat ze het mes moet zetten in de uitgaven.

De PPS-markt zal wellicht flink veranderen. Haezendonck: “Niemand had gedacht dat er zo snel beperkingen zouden komen, met voorschriften van Europa die nog worden verstrengd door de ratingbureaus. Je merkt de veranderingen: pensioenfondsen of verzekeraars die instaan voor de financiering, kleinere of gebundelde projecten. En we gaan van horizontale projecten — zoals wegen en bruggen — naar meer verticale, zoals vastgoed, scholen en zwembaden.”

Haezendonck verwacht dat de gemeenten de komende jaren aan de kar zullen trekken. Niet dat ze PPS nog niet hadden ontdekt. In Antwerpen (Regatta), Mechelen (Lamot), Gent (Gasmetersite) en Lokeren (Hoedhaar) werden ambitieuze stadsvernieuwingsprojecten opgezet.

Peter Van Hoegaerden, directeur Transport & Mobiliteit bij het Nederlandse studiebureau Grontmij, bevestigt dat zijn bedrijf de laatste jaren ook zeer actief is geworden in de begeleiding van gemeenten die een sporthal of een bibliotheek willen bouwen. “Toen de hype begon, wou bijna elke gemeente een PPS. Nu laten ze zich niet zomaar het hoofd op hol brengen: ze beseffen dat er expertise nodig is. PPS is een goed instrument, maar het is niet voor alles geschikt.”

Dillen: “Het grootste risico bij PPS is een koerswijziging. Bedrijven maken studiekosten om dan vast te stellen dat een nieuwe coalitie een andere oplossing kiest. Continuïteit is essentieel: de bedoeling van PPS is dat we kunnen meedenken met de overheid.”

Kennis en visie

Haezendonck waarschuwt: “Vlaanderen heeft heel wat kennis in huis, maar de gemeenten daarom nog niet. Misschien moeten we een soort ‘vliegende brigade’ organiseren, waarbij PMV en het Kenniscentrum PPS worden betrokken om de lokale besturen bij te staan.”

Zelfs op Vlaams niveau is het verspreiden van die kennis niet gemakkelijk. Al meent Bart Boucké, afdelingshoofd beleid Mobiliteit en Verkeersveiligheid, dat er toch voldoende over de grenzen van de afdelingen wordt gekeken. “Er is overleg tussen de projectleiders om ervaringen uit te wisselen. En voordat we een project voorstellen aan de Vlaamse regering, wordt het afgetoetst bij het Vlaams Kenniscentrum PPS.” Van de adviezen van het Kenniscentrum werd de laatste jaren niet afgeweken, stelt Van Garsse vast. “In Gent hebben we geconcludeerd dat het Tramproject beter niet via PPS gebeurde. Er werd gekozen voor een klassieke aanbesteding.”

Haezendonck stipt nog een ander pijnpunt aan. “We hebben in Vlaanderen geen langetermijnvisie op infrastructuur en PPS. Waar willen we staan binnen dertig jaar? En welke effecten zal dat op de begroting hebben?”

LUC HUYSMANS

“Zonder PPS zou de Liefkenshoek-spoortunnel er nu nog niet zijn, en dus ook de voordelen ervan niet”

Steven Van Garsse, Vlaams Kenniscentrum PPS

“We hebben in Vlaanderen geen langetermijnvisie op infrastructuur en PPS”

Elvira Haezendonck (VUB)