Overheid muilkorft haar waakhonden

Paars houdt de begrotingswaakhonden aan de leiband. De Inspectie van Financiën krijgt te weinig tijd, het Rekenhof reageert te laat en de Hoge Raad van Financiën is gemuilkorfd.

De begrotingswaakhonden in ons land zijn ziek,” zegt Hendrik Bogaert, begrotingsspecialist van CD&V. “De Hoge Raad voor Financiën (HRF) lag twee jaar in de lappenmand. De Inspectie van Financiën maakt haar verslagen niet publiek en het Rekenhof blaft wel, maar bijt niet. Hun opmerkingen zijn te braaf. Daarom pleit ik voor het Nederlandse model, waar de Rekenkamer als een echte schoonmoeder van de regering nagaat of de ministers hun voorgestelde beleid opvolgen.”

In maart start de begrotingscontrole. De tegenstanders van paars zijn sceptisch. Zij vrezen dat de regering alle opmerkingen van de begrotingswaakhonden naast zich neer zal leggen. Bovendien is de HRF gemuilkorfd nu het voorzitterschap van de afdeling Financieringsbehoeften is toevertrouwd aan Luc Coene, de voormalige kabinetschef van premier Guy Verhofstadt (Open VLD). Coene, vicegouverneur van de Nationale Bank, heeft al aangekondigd dat zijn werkgroep pas ná de verkiezingen met een evaluatie van het beleid zal uitpakken. Te laat, want dan ligt de begrotingscontrole al achter de rug. De raad telt ook enkele voormalige ministers, zoals Wivina Demeester (CD&V) en Norbert De Batselier (SP.A). We vinden er ook Eric Degreef, professor wiskunde aan de VUB en voorzitter van de VLD in Kortenberg. Hun aanwezigheid doet vragen rijzen over de objectiviteit.

Hoe functioneren de begrotingswaakhonden van de overheid en welke invloed hebben ze op het regeringsbeleid? Trends polste bij de betrokken partijen naar de onafhankelijkheid en efficiëntie van de begrotingswaakhonden. Vele spelers reageerden anoniem en de eerste voorzitter van het Rekenhof wilde enkel op onze vragen antwoorden ná inzage van de volledige tekst.

Hoge Raad van Financiën: externe audit

De Hoge Raad van Financiën (HRF) is de belangrijkste waakhond van het overheidsbudget. Hij kijkt over de schouders van de regering mee hoe die de overheidsfinanciën beheert en hij adviseert de regering over haar begrotingsbeleid op lange termijn, zowel op federaal als regionaal vlak. De HRF is ook een belangrijke gesprekspartner voor het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Europese Commissie, die controleren of België zich aan het Stabiliteitspact houdt. Conform de Maastrichtnorm mag het werkelijke begrotingstekort niet meer dan 3 % van het bruto binnenlands product (bbp) bedragen.

Ondanks de politieke benoemingen, geniet dit externe auditorgaan een ijzersterke reputatie. Dat is voornamelijk de verdienste van baron Paul Van Rompuy, professor emeritus aan de KU Leuven, die ruim zestien jaar lang het voorzitterschap van de afdeling Financieringsbehoeften binnen de HRF waarnam. Zijn mandaat liep op 31 januari 2005 af. Anderhalf jaar sleepte de herbenoeming van de raad aan. Navraag in regeringskringen leert dat het geen echte moedwil, maar eerder een inschattingsfout van de meerderheid betrof. Hoewel de HRF voor paars geen prioriteit was, vertraagden de zware procedure en de noodzaak van een communautair evenwicht de zoektocht.

Zelf zegt de ex-voorzitter van de HRF nooit enige regeringsdruk te hebben gevoeld. Wel betreurt Van Rompuy dat paars zowat twee jaar gewacht heeft om de nieuwe ploeg samen te stellen: “Ook zijn alle oudgedienden in één klap van het toneel verdwenen. Dat verlies aan geheugen is niet bevorderlijk voor de optimale werking van dit orgaan. Maar het grootste probleem is dat de politiek niet altijd wakker ligt van de onafhankelijke kritiek. In het begin van de jaren negentig tijdens de retour du coeur-campagne stelden de Franstaligen openlijk het nut van de HRF in vraag. Ze beschouwden de leden als vervelende technocraten.”

Ondertussen stapelden de begrotingsproblemen zich op. Als gevolg van het Lambermontakkoord raakt de federale overheid steeds meer in budgettaire nood, terwijl de gemeenschappen en gewesten in relatieve weelde leven. Zelfs Vlaams minister-president Yves Leterme (CD&V) geeft openlijk toe dat deze situatie op termijn onhoudbaar is. Aangezien de HRF niet meer de vinger op de wonde kon leggen, liet paars deze schimmel vrij voortrotten. Als enige remedie worden enkel eenmalige maatregelen uit de mouw geschud om de begroting niet te laten ontsporen. Dat is zelfbedrog, want de one shots zullen de schatkist zuur opbreken.

Wie aandachtig het stabiliteitsprogramma tot 2010 van de regering leest, stelt vast dat de overschotten van de federale overheid en van de sociale zekerheid samen, ontoereikend zijn om tegen 2012 het Zilverfonds te financieren. Van Rompuy is er niet gerust in: “Uit het jongste rapport van het Rekenhof blijkt dat de regering – ondanks de schitterende groei in 2006 – voor 1250 miljoen euro een beroep deed op eenmalige maatregelen om een begrotingsevenwicht te realiseren. Bovendien zijn een aantal reserves van het Zilverfonds belast met toekomstige verplichtingen, zoals de overname van pensioenfondsen en verkoop van overheidsgebouwen.”

Het Rekenhof: interne audit

Het Rekenhof telt zo’n 600 medewerkers en staat in dienst van het parlement. Complementair aan de HRF, die het algemene plaatje onder de loep neemt, controleert deze waakhond de aanwending van de middelen door de uitvoerende macht. Daarnaast houdt de onafhankelijke overheidsdienst toezicht op de fiscale ontvangsten van de staat. Professor Wim Moesen van het Centrum voor Economische Studiën (KU Leuven): “De kwaliteit van hun studies staat buiten kijf. Zonder overdrijven: deze doelmatigheidscontrole vormt een mijlpaal in de geschiedenis van de openbare financiën.”

In tegenstelling tot de Inspectie van Financiën, die op voorhand haar budgettaire visum moet geven aan de maatregelen van iedere minister, analyseert het Rekenhof het verleden. Zo stelt ze fouten van de overheid aan de kaak, maar ze kan daar wezenlijk niets aan veranderen. Moesen: “Bovendien krijgt de instelling er steeds meer taken bij, zoals de leerlingencriteria en de vermogensaangifte van politici of topambtenaren. Die opdrachten zorgen voor een overbelasting van het korps en hebben niets te maken met de controle op het overheidsbudget.” Wel zal de regering soms rekening houden met de adviezen van het Rekenhof bij de opmaak van nieuwe begrotingen. Zo is de veiling van de publieke gebouwen onder druk van het Rekenhof geëvolueerd van een onderlinge verkoop tot een vastgoedbevak, die aan alle vormvereisten van een openbare aanbesteding voldoet (Fedimmo).

Een ex-kabinetsmedewerker van Financiën, die liever anoniem blijft, vindt dat het gewicht van deze waakhond de laatste tijd toeneemt dankzij de proactieve aanpak. Regelmatig publiceert het Rekenhof tussentijdse evaluaties van het beleid, zoals de werking van de belastingadministratie of de invoering van Copernicus (de organisatie van de departementen). In de pijplijn zitten nog rapporten over de gevolgen van de politiehervorming op de sociale zekerheid en de dotaties aan de koninklijke familie. Ook kringen rond Verhofstadt geven informeel toe dat de premier rekening houdt met de opmerkingen van het Rekenhof. De betrokken ministers vrezen de kritische kanttekeningen, want ze vormen uitstekend voer voor de oppositie.

De paarse meerderheid legt de bezwaren evenwel naast zich neer en doet of er niets aan de hand is, klaagt de oppositie. Als voorbeeld verwijst ze naar de constructie voor het nieuwe gerechtshof van Gent – een kopie van de gecontesteerde justitietempel in Antwerpen. “Dat is nu eenmaal de soevereiniteit van de politiek,” repliceert een voormalig lid van de Kanselarij: “Uiteindelijk heeft het parlement in een democratie het laatste woord. De volksvertegenwoordigers hebben het recht foute of dure beslissingen te nemen.”

Als de regering echter systematisch weigert op de fundamentele kritieken te antwoorden, kun je het Rekenhof volgens Jef Vuchelen, professor economie aan de VUB en voormalig lid van de HRF, beter afschaffen. “Zo bespaar je de schatkist heel wat middelen, die aan andere uitgaven besteed kunnen worden. Wat voor zin heeft het een abonnement op een tijdschrift te nemen dat je nooit leest?”

Inspectie van Financiën: penningmeester van de staat

De Inspectie van Financiën vervult een drievoudige rol. In de eerste plaats fungeren deze ambtenaren als penningmeesters van de diverse overheidsdiensten. Ze geven financieel advies en controleren de procedure. Tevens verlenen ze het voorafgaande visum voor elke budgettaire transactie van enige omvang.

Naast de wettelijkheid, de beschikbaarheid van de kredieten en de conformiteit aan eerdere beslissingen, houden de inspecteurs van Financiën ook een oogje in het zeil op de opportuniteit van de verrichtingen. Wel heeft de betrokken minister altijd het recht hun negatief advies naast zich neer te leggen en in hoger beroep te gaan bij de minister van Begroting. Als deze excellentie zijn fiat niet geeft, kan de ministerraad nog altijd het veto van de Inspectie van Financiën opheffen. Na een laagconjunctuur onder het bewind van de vorige minister van Begroting Johan Vande Lanotte (SP.A), die alle kritiek systematisch van de hand wees, houdt zijn opvolger Freya Van den Bossche (SP.A) meer rekening met de standpunten van de inspecteurs. Toch ontsnappen nog altijd belangrijke dossiers de dans, zoals de effectisering van de belastingschuld en de sale-and-lease-backoperaties van de overheidsgebouwen.

Probleem is dat dit keurskorps zijn rol als begrotingsadviseur niet altijd ten volle kan waarmaken. “De inspectie gaat gebukt onder tijdsdruk,” geeft een anonieme kabinetsmedewerker van Financiën toe. “Soms geven de kabinetten de inspecteurs niet eens een dag om hun opmerkingen te formuleren. Ook worden bepaalde wetsontwerpen uitbesteed aan de privésector, zoals de Eenmalige Bevrijdende Aangifte (EBA) en de btw-consolidatie. Het gevaar bestaat dat zo fouten in de regelgeving sluipen. De Inspectie van Financiën zou wettelijk op zijn minst drie of liever vijf dagen, zoals de Raad van State, tijd moeten krijgen.”

“Zolang de wet op de nieuwe (dubbele) boekhouding van de overheid niet in voege is, wint het keurkorps aan belang,” lacht Georges Stienlet, inspecteur-generaal van Financiën. “Nog altijd is elke beslissing met financiële weerslag onderworpen aan ons voorafgaande visum. Zonder deze goedkeuring wordt geen enkele factuur betaald. Maar onze macht is beperkt. De betrokken administratie of kabinet heeft wel altijd het recht in beroep te gaan bij de minister van Begroting. Toen Vlaams minister-president Patrick Dewael (Open VLD) tegelijkertijd deze functie bekleedde – een slechte combinatie – werd elk negatief advies systematisch genegeerd. Vandaag houdt de huidige boekhouder van dienst, Dirk Van Mechelen (Open VLD), rekening met onze opmerkingen. In noodgevallen kunnen de initiatiefnemers naar de regering stappen. Dat is echter gezichtsverlies tegenover de collega’s. Toch gebeurt dat nog regelmatig, maar niet meer dan vroeger.”

Af en toe winnen de administratieve penningmeesters het pleit, ondanks tegenkanting van de betrokken beleidsverantwoordelijken. Zo moest de VRT achteraf de 50.000 euro betalen, die minister van Cultuur Bert Anciaux (Spirit) aan Kate Ryan beloofd had ter promotie van haar deelname aan het Eurosongfestival. De Inspectie van Financiën verwierp de uitgave wegens dubbele sponsoring. De VRT had namelijk ook 50.000 euro opzijgelegd om de zangeres te promoten. En daarvoor durfde zelfs Anciaux niet naar de ministerraad te stappen.

De vierde macht: de media

“Sinds de realisatie van de Maastrichtnorm in 1996 is de invloed van de budgettaire waakhonden verwaterd,” stelt Aloïs Van de Voorde, eresecretaris-generaal van Financiën. “Ondanks de uitbreiding van de bevoegdheden, hield de regering steeds minder rekening met de opmerkingen van zowel het Rekenhof als de Inspectie en de Hoge Raad van Financiën. Met behulp van talrijke debudgetteringstechnieken slaagde de meerderheid er telkens in een evenwicht in de begroting te realiseren. Zo fnuikte ze elke kritiek in de kiem.”

Voorts vervult het parlement haar controlerende rol op de uitvoerende macht niet meer zoals vroeger. Van de Voorde: “De Kamer zou moord en brand moeten schreeuwen over de eenmalige maatregelen, die de openbare financiën ondermijnen. Maar de grote debatten in het halfrond sterven uit. Toen wijlen Gaston Eyskens in de jaren zeventig zijn begrotingen presenteerde, stond heel het land nog in rep en roer. Elke discussie werd breed in de pers uitgesmeerd. Vandaag verschuilen de meeste volksvertegenwoordigers zich gedwee achter het standpunt van hun partij. Alleen de oppositie voert nog haar obligate toneelstuk op. Toch kalven ook hier de specialisten af. Op een Herman Van Rompuy (CD&V) of een Hendrik Bogaert (CD&V) na, kent bijna niemand nog iets van de materie. Bovendien beperken zij zich tegenwoordig tot enkele blikvangers, zoals de uitverkoop van de overheidsgebouwen. Over de uitgestelde betalingen (het ankerprincipe) of de verwijlinteresten wordt amper gesproken.”

Als thema scoort begroting niet goed meer bij de publieke opinie. Te saai en dus oninteressant om stemmen te winnen, zo luidt het vernietigende oordeel. “De media dragen hier een grote verantwoordelijkheid,” besluit Van de Voorde. “Zij besteden amper ruimte aan openbare financiën wegens de grote complexiteit. Hun rol van waakhond wordt nu overgenomen door internationale organisaties. Dat leidt op termijn tot het democratische deficit.”

Eric Pompen