Op zoek naar een nieuw evenwicht

Het acute voedseltekort in verschillende ontwikkelingslanden heeft iedereen verrast. De wereldmarkt stevent onvermijdelijk af op een nieuw evenwicht, maar de overgang zal lang, pijnlijk en duur worden.

Samake Bakary verkoopt rijst uit houten kuipen op de markt van Abobote in de noordelijke voorsteden van Abidjan, Ivoorkust. Hij wijst op een kom Thaise gebroken rijst, de meest populaire variëteit tegen 400 CFA-frank (zo’n 0,6 euro) per kilogram. Vroeger verkocht hij op een goede dag 150 kilo, nu heeft hij al geluk als hij de helft kan slijten. “De mensen vragen naar de prijs en stappen voort zonder iets te kopen”, klaagt hij. Begin april stapten ze voort om oproer te gaan stoken. Twee dagen van geweld overtuigden de regering toen om de verkiezingen uit te stellen.

“Wereldwijd is de landbouw een nieuw, onhoudbaar en politiek riskant tijdperk binnengetreden”, zegt Joachim von Braun, het hoofd van het International Food Policy Research Institute (Ifpri) in Washington. Getuige daarvan de voedselrellen in zowat alle landen langs de evenaar. In Haïti dwongen betogers de eerste minister tot ontslag; in Kameroen werden 24 mensen gedood; de Egyptische president heeft het leger bevolen brood te bakken; op de Filipijnen staat op rijst hamsteren levenslang. “Het is een explosieve situatie die de politieke stabiliteit bedreigt”, zegt een bezorgde Jean-Louis Billon, de voorzitter van de Ivoriaanse kamer van koophandel.

Vorig jaar steeg de prijs van tarwe met 77 % en die van rijst met 16 %. Maar dit jaar is het nog een pak sneller beginnen gaan. Sinds januari zijn de rijstprijzen met 141 % de hoogte ingegaan en schoot de prijs van een variëteit tarwe in een dag tijd met 25 % omhoog. Zowat 40 kilometer buiten Abidjan klaagt Mariam Kone, die zelf bataten, okra en maïs teelt, maar haar gezin voedt met ingevoerde rijst: “De rijst is zeer duur, maar we weten niet waarom.”

De hoge prijzen zijn vooral het gevolg van een verandering in de vraag en niet van een probleem met de aanvoer, zoals een mislukte oogst. Er is de zachte opwaartse druk van de mensen in China en India, die meer graan en vlees eten naarmate ze rijker worden, maar daarnaast ook de plotse vraatzucht van westerse biobrandstofprogramma’s. Om het allemaal nog wat erger te maken, lijdt de markt ook onder koortsig gedrag: exportquota opgelegd door grote graanproducenten, geruchten over paniekaankopen door graaninvoerders, geld van hefboomfondsen dat op zoek gaat naar nieuwe markten.

Tegenover die verschuivingen staan geen vergelijkbare veranderingen op de boerderijen. Deels kan dat ook niet: landbouwers hebben altijd wat tijd nodig om te reageren. Maar ook de regeringen zijn verantwoordelijk: zij hebben de weerslag van de prijsstijgingen op hun binnenlandse markt kunstmatig verzacht en zo de signalen verdoezeld die de landbouwers ertoe zouden aangezet hebben om meer voedsel te telen. Van de 58 landen die de Wereldbank opvolgt, zijn er 48 die prijscontrole, exportrestricties of lagere tarieven opgelegd hebben, of die subsidies hebben gegeven aan de verbruikers.

Kanarie in de mijn

Dit voedselalarm, hoe ernstig ook, is echter slechts een symptoom van een veel breder probleem. Door de opstoot van de voedselprijzen komt er een einde aan een periode van dertig jaar waarin voedsel goedkoop was, de landbouw in de rijke landen gesubsidieerd werd en er een enorme verstoring was van de internationale voedselmarkten. Uiteindelijk zullen de landbouwers toch op de hogere prijzen reageren door meer te produceren, waardoor een nieuw evenwicht ontstaat. Als alles goed gaat, zal voedsel weer betaalbaar worden zonder de subsidies, de dumping en de scheeftrekkingen van de voorbije periode. Maar de overgang naar dit nieuwe evenwicht blijkt duurder, langer en pijnlijker te worden dan iemand ooit kon verwachten.

“We zijn de kanarie in de mijn”, zegt Josette Sheeran, het hoofd van het Wereldvoedselprogramma van de Verenigde Naties, de grootste verdeler van voedselhulp. Een voedingscrisis is doorgaans duidelijk en precies gelokaliseerd. Een oogst mislukt, vaak door oorlog of conflicten, en in de betrokken regio worden de armen het hardst getroffen. Deze crisis is anders. Ze treedt gelijktijdig in vele landen op, en ze treft ook mensen die gewoonlijk niet te maken krijgen met hongersnood. “Voor de middenklasse”, zegt Sheeran, “betekent dit dat ze moeten snoeien in hun gezondheidszorg. Voor wie het met 2 dollar per dag moet doen, betekent het geen vlees meer eten en de kinderen van school halen. Wie per dag maar 1 dollar kan uitgeven, moet het zonder vlees en groenten doen en eet enkel nog graanproducten. Voor wie moet rondkomen met 50 cent is het een regelrechte ramp.” De allerarmsten verkopen hun dieren, werktuigen, de dakplaten boven hun hoofd, wat het herstel – als het er ooit komt – des te moeizamer zal maken.

Omdat het probleem nog niet terug te vinden is in de nationale statistieken, is het ook moeilijk om de omvang ervan te beoordelen. Maar hoe dan ook zal de omvang van het menselijke lijden waarschijnlijk enorm zijn. In El Salvador eten de armen nog maar half zoveel als een jaar geleden. De doorsnee Afghaan geeft de helft van zijn inkomen uit aan voedsel. In 2006 was dat amper een tiende.

Volgens een voorzichtige schatting kan de toename van de voedselprijzen de koopkracht van de armen in de steden en van de mensen op het platteland die zelf hun voedsel kopen met 20 % achteruitgaan (in sommige streken stijgen de prijzen veel meer). Net iets meer dan een miljard mensen moeten het doen met 1 dollar per dag, de maatstaf voor absolute armoede, 1,5 miljard mensen moeten rondkomen met 1 tot 2 dollar per dag. Bob Zoellick, de voorzitter van de Wereldbank, schat dat de voedselinflatie minstens 100 miljoen mensen de armoede zal in duwen. Al de vooruitgang die het armste miljard mensen tijdens bijna een decennium van economische groei geboekt heeft, wordt van de kaart geveegd.

Small is beautiful

Op korte termijn zullen humanitaire hulp, projecten voor sociale bescherming en het handelsbeleid bepalen in hoeverre de wereld in staat zal zijn om die problemen op te lossen. Op middellange termijn gaat het over een heel andere kwestie: waar moet de wereld meer voedsel vandaan halen? Als de extra aanvoer vooral afkomstig is van grote landbouwbedrijven in Amerika, Europa en andere grote productielanden, dan zal het nieuwe evenwicht uiteindelijk niet veel verschillen van het oude. De voedselbevoorrading van de wereld zal dan opnieuw afhangen van een klein aantal leveranciers, wellicht zijn handelsverstoring en voedseldumping dan ook weer aan de orde. De landbouwers in de rijke landen hebben al wel gereageerd. In Amerika werd 4 % meer wintertarwe gezaaid en het gebied waarin tijdens de lente gezaaid wordt, zal waarschijnlijk ook uitgebreid worden. De Voedsel- en Landbouworganisatie FAO voorspelt dat de tarweoogst in de Europese Unie 13 % meer zal opbrengen.

Het beste zou zijn dat een groot deel van het grotere aanbod komt van de 450 miljoen kleine pachters in de ontwikkelingslanden, boeren die maar een paar hectaren bewerken. In de eerste plaats zou dat de armoede terugdringen. Het zou ook goed zijn voor het milieu: de productiviteit op bestaande akkers verbeteren, is te verkiezen boven het neerhakken van het regenwoud. En ten slotte is het ook bijzonder efficiënt: het is gemakkelijker om de graanopbrengsten in Afrika te verhogen van twee naar vier ton per hectare dan om de opbrengsten in Europa te verhogen van acht naar tien ton.

Jammer genoeg zijn er vooralsnog geen tekenen van grotere opbrengsten bij de kleine pachters. In delen van Oost-Afrika beperken de landbouwers hun teeltareaal, meestal omdat ze de kunstmest niet kunnen betalen (want die volgt de evolutie van de petroleumprijs). “In een perfecte wereld”, staat in een recent rapport van het Ifpri, “bestaat de reactie op hogere prijzen uit hogere productie. In de echte wereld is dat niet altijd het geval.” De landbouw in opkomende markten krioelt van de onvolmaaktheden en reageert niet op dezelfde manier op prijssignalen als andere sectoren.

Dat geldt in zekere mate voor de landbouw in zijn geheel. Als u een speelgoedfabriek bezit en de prijs van speelgoed stijgt, dan laat u de fabriek dag en nacht draaien. Op termijn zakt de prijs dan weer. In de landbouw is dat niet zo eenvoudig, want het duurt altijd een heel seizoen om meer voedsel te produceren. Een prijsstijging van 10 % leidt slechts tot een toename van de productie met 1 %.

De snelste manier om de oogst op te krikken, is meer aan te planten. Maar op korte termijn kan maar een beperkt volume braakland gemakkelijk ingezet worden. Voor sommige gewassen – bijvoorbeeld rijst in Oost-Azië – wordt het areaal zelfs kleiner, omdat de vruchtbare grond begraven wordt onder het beton van de uitdijende steden. Meer voedsel moet op dit ogenblik dus voornamelijk komen van hogere opbrengsten.

Nieuwe soorten

Maar zo simpel gaat dat niet. Extra mest verspreiden of nieuwe machines kopen, kan nuttig zijn, maar om hogere opbrengsten te krijgen, zijn ook een betere afwatering en aangepast zaaigoed nodig. Er ligt tien tot vijftien jaar tussen de ontdekking van een nieuw soort zaad en de commerciële teelt ervan, zegt Bob Zeigler van het International Rice Research Institute (IRRI) op de Filipijnen.

Het drama is dat er bovendien weinig onderzoek naar nieuwe soorten wordt gedaan. Het grootste deel van het landbouwonderzoek in ontwikkelingslanden wordt gefinancierd door de overheid. In de loop van de jaren tachtig hebben die overheden hun bestedingen ten voordele van de groene revolutie beknot, hetzij omdat ze dachten dat het voedselprobleem opgelost was, hetzij omdat ze de privésector erbij wilden betrekken. Maar vele van de privéfirma’s bleken monopolisten te zijn die enkel uit waren op inkomsten. Bovendien werden in de jaren tachtig en negentig enorme overschotten van de rijke wereld op de markt gedumpt, wat de prijzen en de rendabiliteit onder druk zette. Het aandeel van de landbouwbestedingen in de totale openbare uitgaven van de ontwikkelingslanden is tussen 1980 en 2004 met de helft gedaald.

Een nieuw zaad is zoiets als een griepvaccin. Het moet voortdurend bijgewerkt worden, anders vermindert de doeltreffendheid door ongedierte of ziekten. Toen in 1966 de rijstvariëteit IR8 geïntroduceerd werd, bracht die bijna tien ton per hectare voort. Nu is dat nog amper zeven ton. In de ontwikkelingslanden steeg de opbrengst van de belangrijkste graangewassen tussen de jaren zestig en tachtig met 3 tot 6 % per jaar; nu bedraagt de jaarlijkse aangroei nog maar 1 à 2 %. “We betalen de prijs voor vijftien jaar verwaarlozing van het onderzoek”, zegt Zeigler.

Wijzigingen in de structuur van de voedselvoorziening hebben het effect van de onderinvestering nog versterkt. De landbouw is maar één schakel in een voedselketen, die zich uitstrekt van meststoffen- en zaadbedrijven aan het ene einde tot de supermarkten aan de andere. In het verleden ging voedselbeleid over de verbetering van de relatie tussen de landbouwers en hun leveranciers. Maar in het voorbije decennium heeft de andere kant van de keten aan belang gewonnen. De belangrijkste reden waarom Keniaanse en Ethiopische boeren vorig jaar minder hebben aangeplant, was niet alleen dat de meststoffen duur waren, maar dat zij geen krediet konden krijgen om hun aankopen te financieren. Supermarkten zijn eveneens belangrijker geworden voor de land- bouwers dan vroeger. Ze staan op dit ogenblik in voor minstens de helft van de voedselverkoop, zelfs in veel ontwikkelingslanden.

In theorie moet het toenemende belang van de handelaars en de supermarkten de landbouwers gevoeliger maken voor verandering in de prijzen en de smaak van de consumenten. Op sommige plekken is dat het geval. Supermarkten eisen echter een uniforme kwaliteit, grote volumes en hoge hygiënenormen. Daarvoor is de doorsnee kleine pachter in een arm land slecht uitgerust. De handelaars en supermarkten geven dan ook de voorkeur aan commerciële landbouwers boven kleine pachters.

Succesverhalen

Al die zaken maken het voor de kleine landbouwers moeilijker om te reageren op hogere prijzen. Dat betekent dat de overgang naar een nieuw evenwicht langdurig en pijnlijk zal zijn. Maar het betekent niet dat het nieuwe evenwicht er niet zal komen. Lennart Båge, het hoofd van het Internationaal Fonds voor Landbouwontwikkeling, zegt dat de landbouwers al de problemen kunnen overwinnen, zo lang ze kunnen vasthouden aan de hogere prijzen. Hij wijst er op dat India 17 % van de wereldbevolking voedt met minder dan 5 % van het water en 3 % van de landbouwgrond in de wereld en dat het, samen met China, zijn graanoogst dit jaar ziet toenemen. Hier en daar duiken soortgelijke succesverhalen op.

Ondanks al de problemen in Oost-Afrika opende Ethiopië onlangs zijn eigen grondstoffenbeurs, een zeldzaamheid op het continent, in een poging om tot een betere markt tussen landbouwers en traders te komen. De grote verspreiding van mobiele telefoons maakt ook dat marktinformatie op ruime schaal wordt verspreid. Malawi, dat nergens aan een zee grenst, geraakte tot voor kort nauwelijks zijn maïsoverschotten kwijt. Deels wegens de politieke catastrofe in Zimbabwe zijn er in zuidelijk Afrika, als het ware uit het niets, regionale markten ontstaan waar de Malawische boeren hun producten nu wel kunnen verkopen.

Dit soort succesverhalen, plus het besef dat er nog wel wat technologische innovaties zitten aan te komen, maakt dat Zeigler niet helemaal pessimistisch is. En mochten de Europese landen hun afkeer tegenover genetisch gemanipuleerde organismen wat afzwakken, dan kunnen wetenschappers zaken realiseren die de opbrengsten met 50 % of meer kunnen opvoeren.(T)

© The Economist