Is de Europese Unie sterker geworden door corona?

De Europese Unie heeft in haar respons op de coronacrisis taboes doorbroken die al decennialang golden. Is daarmee de macht definitief verschoven van de lidstaten naar de Europese instellingen? Of blijven die eerste het voor het zeggen hebben?

Doorgaans gaat de Europese integratie met stapjes vooruit, maar het afgelopen jaar is ze met zevenmijlslaarzen vooruitgesprongen. De Europese Commissie heeft er voorstellen door gekregen die een jaar geleden nog onmogelijk waren. “Ik was aangenaam verrast door wat Europa in het afgelopen jaar allemaal heeft bekomen”, zegt Matthias Matthijs, professor internationale politiek en Europakenner aan de Johns Hopkins universiteit in Washington DC.

De grootste verwezenlijking is NextGenerationEU, het herstelpakket dat uit verschillende financieringsprogramma’s bestaat waar de lidstaten op kunnen intekenen om de economische relance na corona op gang te trekken. De Commissie lanceerde het voorstel eind mei en de lidstaten bereikten er een akkoord over net voor de zomer. Het uiteindelijke akkoord over de koppeling van dat herstelpakket aan de Europese meerjarenbegroting kwam er pas eind december.

Het Noorden in verzet

De grootste vernieuwing van dat pakket is dat de Europese Unie voor het eerst op grote schaal gemeenschappelijk schuldpapier zal uitgeven, en dat de deur op een kier staat voor Europese belastingen. Daarnaast wil de Commissie ook meer Europese integratie in volksgezondheid.

Die stappen konden niet gezet worden zonder dat Frankrijk en Duitsland een voorzet hadden gegeven met een gelijkaardig voorstel. “De Duitse ommezwaai is de belangrijkste gebeurtenis van 2020”, zegt Matthias Matthijs. “Het feit dat Angela Merkel, Wolfgang Schäuble en andere Duitse politieke zwaargewichten inzien dat Duitsland baat heeft om meer solidair te zijn en meer risico te delen in de EU, is cruciaal geweest. Het zwaartepunt in de EU ligt daarmee weer in Frankrijk. Het nieuwe Europa dat solidair is, risico deelt en geen probleem heeft om 750 miljard euro schulden te dragen, is Franser dan voordien.”

De macht van Europa zal evenwel afhangen van de impact van het reddingspakket op de economie en de samenleving. “Die 750 miljard is niet genoeg om een afdoende macro-economische impact te hebben. Het is niet zoals de Amerikaanse overheid die ineens 4000 miljard uitgeeft voor de relance”, stelt Matthijs. “Bovendien moeten de lidstaten zich inschrijven op alle programma’s van NextGenEU, dus kun je nu nog niet zeggen hoeveel van dat geld werkelijk aan het werk wordt gezet.”

Ondanks die grote stap, blijven de lidstaten in de Europese Raad de bouwstenen van de politieke macht van Europa, zegt Peter Bursens, hoogleraar Europese integratie aan de Universiteit Antwerpen. “De nationale voorkeuren van de lidstaten blijven dominant. De lidstaten blijven de richting en inhoud van de Europese samenwerking bepalen en sturen, niet de Europese instellingen.”

De positie van de noordelijke lidstaten in de onderhandelingen over het herstelpakket maakten dat duidelijk. Onder meer Nederland, Oostenrijk en Finland hebben zich lang verzet tegen gemeenschappelijke schulden en tegen het voorstel om die uit keren als giften en niet als leningen. “Dat was een typisch voorbeeld van hoe de binnenlandse logica domineert. De Nederlandse premier Marc Rutte weet best dat de Nederlandse en Europese economie beter draaien als Zuid-Europa niet verarmt, maar daar raakt hij niet mee verkozen in eigen land. Daarom kun je het nationale binnenlandse politieke spel niet wegdenken uit Europa.”

De macht van regels en markt

Het valt dus te betwijfelen of de Europese Unie nieuwe bevoegdheden voor volksgezondheid concreet zal kunnen invullen. “Die raken te hard aan de kern van de nationale soevereiniteit. Dat zijn domeinen die nationale politici dicht bij zich willen houden, omdat ze daarmee het verschil kunnen maken in verkiezingen”, zegt Peter Bursens. “De voorkeuren van de verschillende landen liggen te ver uiteen om daar veel integratie rond te scheppen”, voegt Matthias Matthijs toe.

Hetzelfde geldt voor de Europese Commissie die zelf belastingen zal innen. “Ik blijf sceptisch. Het is bijzonder lastig om 27 lidstaten overeen te doen komen over wat met die belastingen te doen”, zegt Matthijs. “Ik wil het ook nog zien dat ze zullen toelaten dat de EU meer eigen inkomsten krijgt waar zij zelf geen zeggenschap over hebben. Nationaal zie je de tegengestelde beweging, met deelstaten die steeds meer financiële autonomie willen.”

Samenwerking, coördinatie en schaalvoordelen zullen daarentegen de drijvende kracht blijven van de Europese integratie en politieke macht. “Op beleidsdomeinen die verder afstaan van de kiezer en waar het efficiënter is om samen te werken zullen de lidstaten dat ook blijven doen”, zegt Peter Bursens, verwijzend naar de aankoop van coronavaccins die de Europese Commissie coördineert. “Dat is een typisch voorbeeld van de schaalvoordelen van de Europese Unie. Ik zie meer integratie mogelijk in die richting dan in het overhevelen van meer bevoegdheden richting de EU.”

Europa’s sterkte en macht liggen vooral in zijn interne markt en de regelgeving daaromheen. Dat zal de komende jaren ook zo blijven. De Europese privacyregels, ook wel bekend als de GDPR, zijn daar het beste voorbeeld van. Die hebben wereldwijd navolging gekregen en de grootste bedrijven ter wereld hebben zich daarnaar geschikt. De Commissie-Von der Leyen heeft duidelijk gemaakt hetzelfde te willen bekomen voor klimaat en milieu. “De kracht en de voordelen van marktintegratie blijven gelden. Voor politieke integratie is dat een ander paar mouwen”, aldus Peter Bursens.

Een crisis helpt, maar is geen garantie

Het cliché dat Europa slechts vooruitgaat in crisissen is het afgelopen jaar vaak bezongen. “Net zoals andere crisissen zette ook corona de EU op een kantelpunt, maar het is geen wetmatigheid dat elke crisis tot meer integratie leidt”, zegt Peter Bursens. “De klimaatcrisis heeft bijvoorbeeld voor meer eenheid en samenwerking gezorgd, maar de migratiecrisis dan weer helemaal niet.”

Hoewel het machtscentrum in Europa bij de lidstaten blijft, ziet Matthias Matthijs een sterkere rol weggelegd voor de Commissie dan in de afgelopen tien jaar. “De EU heeft het jongste jaar veel verwezenlijkt. Het herstelpakket, de brexit-deal, het investeringsakkoord met China en de ontmijning van het conflict met Hongarije en Polen. Het Duitse voorzitterschap was daar cruciaal in, maar de Commissie heeft daar zeker haar rol in gespeeld. Ze zit steviger aan het stuur.”