Het financieringssysteem van het onderwijs is te complex
Degelijk onderwijs is een investering in toekomstige maatschappelijke welvaart. In die zin behoort het tot de kerntaken van de overheid. Alleen gaat de kwaliteit van ons onderwijs er de jongste jaren op achteruit, terwijl Vlaanderen er juist veel geld voor uittrekt. Dat moet beter.
In de Vlaamse begroting valt niet naast de kostenpost onderwijs te kijken. Die is goed voor niet minder dan 28 procent van alle Vlaamse uitgaven (zie kader onderaanHet grote onderwijsbudget). Lang leek dat geld goed besteed: het Vlaamse onderwijs deed het in internationale vergelijkingen goed. Die sterke reputatie taant de afgelopen jaren.
In tegenstelling tot wat weleens wordt gezegd, ligt de kwaliteitsdaling niet aan opeenvolgende besparingsoefeningen. Het ruime onderwijsbudget bleef de jongste jaren zowel reëel als nominaal stijgen. De vraag is dan ook of de middelen in het onderwijs wel efficiënt worden besteed. De cijfers suggereren dat het beter kan. Wanneer je de middelen voor onderwijs afzet tegen de resultaten van de PISA-scores (Programme for International Student Assessment), dan blijkt dat Estland met 40 procent minder middelen hetzelfde resultaat behaalt.
Helaas is het antwoord op de vraag waar je op de uitgaven zou kunnen besparen, niet zo eenvoudig. De financieringsmechanismen in het Vlaamse onderwijs zijn, zoals de meeste dingen in België, bijzonder complex. Dat is het besluit van de doorlichting die Vlaams minister Mathias Diependaele (N-VA) vorig jaar liet uitvoeren in het kader van de Vlaamse Brede Heroverweging. Het doel van die oefening was verspilling van middelen in de Vlaamse begroting op het spoor te komen. “Het financieringssysteem van het onderwijs is een huis met een steeds groter aantal kamers en kamertjes die niet steeds op een eenvoudige wijze met elkaar verbonden zijn, maar elkaar wel steeds op een of andere wijze beïnvloeden”, staat in de conclusie.
Doordat we zo’n groot deel van het budget uitgeven aan lonen, is het stuk dat overblijft voor de werking van scholen of voor investeringen te klein’
Een rechtlijnige besparingsoefening in onderwijs ligt met andere woorden nogal moeilijk omdat er altijd ongewenste neveneffecten zijn. Wellicht zou een drastische besparing ook een contraproductief signaal zijn voor een regio die inzet op een kenniseconomie. Uiteindelijk blijven goed opgeleide jongeren de belangrijkste grondstof voor onze toekomstige welvaart. Is het misschien mogelijk om met dezelfde middelen een beter resultaat te bekomen? Wat is daarvoor nodig?
Productievere leerkrachten
Uit het OESO-rapport Education at a glance blijkt dat zowel België als Vlaanderen vergeleken met andere landen van de Europese Unie een groter aandeel van de lopende onderwijsuitgaven aan personeelskosten besteedt. Volgens de OESO-cijfers gaat in de Vlaamse Gemeenschap 88 procent van het onderwijsbudget naar lonen (zie tabel Waar gaat het onderwijsbudget naartoe?). “Doordat we zo’n groot deel van het budget uitgeven aan lonen, is het stuk dat overblijft voor de werking van scholen of voor investeringen te klein”, zegt Kristof De Witte, onderwijseconoom aan de KU Leuven.
Naast het grote aandeel van de personeelskosten, wordt de efficiëntie in ons onderwijs verkleind door de beperkte klasgrootte en de gemiddelde onderwijstijd. De Vlaamse leerling-leerkrachtratio ligt bij de laagste in de OESO (zie tabel Aantal leerlingen per leerkracht). In het lager onderwijs houden we nog gelijke tred met het EU-gemiddelde, maar in het secundair loopt dat verschil op en telt het Vlaamse onderwijs een kwart minder leerlingen per leerkracht. Al zegt De Witte: “De indicator van het aantal leerlingen per leerkracht is een beetje een valse indicator. Hij weerspiegelt eigenlijk een investeringsratio. Hoe groter je budget, des te lager die ratio automatisch zal zijn. Toch zie je in onderzoeken die naar de leerlingen per klas kijken, een vergelijkbaar beeld. In het lager onderwijs komt Vlaanderen op ruim 18 leerlingen per klas, terwijl het gemiddelde in andere landen typisch tussen 20 en 23 leerlingen per klas ligt.”
In een poging om hoge loonkosten verteerbaar te houden, zou het beleid kunnen overwegen de productiviteit van leerkrachten te verhogen. Dat kan bijvoorbeeld door het aantal lesuren van leerkrachten in het secundair op te trekken. De loonkosten dalen dan omdat er minder leerkrachten nodig zijn. Het aantal uren dat leraren effectief voor de klas staan, ligt rond het Europese gemiddelde. “We doen het niet slechter, maar ook niet beter”, zegt De Witte. “Onderzoek leert bovendien dat van de 50 minuten in een lesuur, er slechts 37,5 minuten worden gebruikt als effectieve onderwijstijd. De rest is administratie en ordehandhaving. Die onderwijstijd optimaliseren lijkt mij prioritair.”
Van de 50 minuten in een lesuur worden er slechts 37,5 worden gebruikt als onderwijstijd. Die tijd optimaliseren lijkt mij prioritair’
In het eindrapport voor de Vlaamse Brede Overweging staat een simulatie over het optrekken van de prestatieverplichtingen voor leerkrachten in de tweede en de derde graad van het secundair. De lesuren van die groep optrekken van 20 naar 22 uur per week, betekent een theoretische besparing van 132,7 miljoen euro. Maar er zijn weerhaken aan die operatie. Uit een tijdbestedingsonderzoek blijkt dat leraren met een lesopdracht van 20 uur in de praktijk al meer dan 42 uur per week werken. Het aantal uren voor de klas verhogen, kan de aantrekkelijkheid van het lerarenberoep verder onder druk zetten en dreigt het groeiende lerarentekort te vergroten. “De uitstroom is momenteel dubbel”, zegt Kristof De Witte. “Heel wat leraars gaan binnenkort met pensioen, terwijl tegelijk heel wat beginnende leraars uit het onderwijs stappen. Niet minder dan 44 procent van de leraren secundair onderwijs stopt binnen de eerste vijf jaar. Bij de kleuteronderwijzers is dat 38 procent en in het lager onderwijs 30 procent. Dat zet de kwaliteit en de kostprijs van ons onderwijs onder druk.”
Schaalvergroting
Vlaanderen telt 2.652 basisscholen en 1.084 secundaire scholen. Dat aantal is de jongste tien jaar licht gestegen. Schaalvergroting kan een middel zijn om efficiëntiewinst te zoeken. Momenteel is er in de onderwijsfinanciering een mechanisme dat de kleine scholen bevoordeelt. Dat degressiviteitsmechanisme zorgt ervoor dat een kleinere school minder leerlingen nodig heeft om bepaalde functies gefinancierd te krijgen. “Dat is in zekere zin een perverse prikkel omdat scholen zich kunstmatig opdelen en zo extra financiering kunnen krijgen”, zegt De Witte.
Dat mechanisme aanpassen, kan volgens de simulatie in de Vlaamse Brede Heroverweging 41 miljoen euro opleveren. De experts achten de tijd rijp om een nieuw financieringssysteem uit te denken, dat minder complex is dan het huidige. Omdat bij een hertekend financieringssysteem veel partijen betrokken zijn, is het raadzaam al deze regeerperiode met de voorbereiding ervan te beginnen.
Vanuit een streven naar schaalvergroting en efficiëntie lijkt het bovendien nuttig om in het aanbod studierichtingen te schrappen. Niet elke school moet alle studierichtingen aanbieden. Dat leidt nu tot kleine klassen en een duplicatie van het aanbod in bepaalde regio’s. Daar valt efficiëntiewinst te rapen. De Witte: “Scholen zijn nu vrij in het aanbieden van studierichtingen, maar je zou programmatieregels kunnen opleggen, zoals in het hoger onderwijs. Daar wordt bij financieringsvragen gekeken welk aanbod er in een bepaalde regio al is.”
Zowel grotere scholen als grotere klassen kunnen een nadelig effect hebben op de kwaliteit van het onderwijs. Kleinere klassen bieden ruimte voor meer individuele aandacht tijdens het leerproces. Kristof De Witte relativeert: “De wetenschappelijk literatuur over de klasgrootte wijst uit dat kleinere klassen gunstiger zijn, maar vanaf een bepaalde grens speelt die grootte niet meer. Een klas met 15 of 20 leerlingen, voor de kwaliteit van het onderwijs maakt dat niet zo’n verschil.”
Een betere en goedkopere overheid (3)
De oorlog in Oekraïne en de Russische dreiging drukten veel Europese landen, en zeker België, met de neus op de feiten: er moet meer geld gaan naar defensie, maar door de al hoge overheidsuitgaven kan dat niet zomaar. De bewegingsruimte van de regeringen is beperkt.
Maar zelfs zonder die meeruitgaven is de trieste realiteit dat burger van de staat een povere dienstverlening krijgt in ruil voor het vele geld dat hij erin stopt. Trends gaat op zoek naar de oorzaken en naar remedies. Deze week stellen we een goedkoper onderwijssysteem voor, zonder in te boeten op kwaliteit. Op 28 april kijken we hoe we de veiligheid in binnen- en buitenland kunnen garanderen zonder de uitgaven te doen exploderen. Op 5 mei ten slotte stellen we een betaalbare sociale zekerheid en pensioenen voor.
Quick wins bij subsidies en detachering
Het eindrapport van de Vlaamse Brede Overwegingen ziet besparingsmogelijkheden door te wieden in de subsidies. Het departement Onderwijs en Vorming geeft voor 67,1 miljoen euro subsidies aan diverse initiatieven. Dat gaat van werkingssubsidies voor de Antwerp Management School of de Vlerick Business School tot initiatieven tegen pesten en dyslexie. Zo’n 21 subsidies, goed voor 17,5 miljoen euro, kunnen worden geschrapt zonder dat daar het decreet moet worden gewijzigd.
Voorts zijn er besparingen te rapen in de beperking van het detacheringsmechanisme. In het schooljaar 2019-2020 waren er 1.462 gedetacheerde leerkrachten. Het gaat om leraars die tijdelijk niet voor de klas staan vanwege een opdracht bij een koepelorganisatie, een kabinet of een administratie. In twee op de drie gevallen worden die lonen terugbetaald door de organisatie waar de leraar actief is. De besparingen op dat terrein zullen met andere woorden beperkt blijven. “Eigenlijk gaat het om een relatief beperkt aantal mensen”, zegt De Witte. “Bovendien zitten enkele van die mensen ook in de ondersteuning van scholen en bij de pedagogische begeleiding of koepels. Ze nemen een aantal taken voor hun rekening die anders op de nek van individuele leerkrachten terechtkomen.”
28 procent van alle Vlaamse uitgaven gaat naar onderwijs.
Het grote onderwijsbudget
Onderwijs is sinds de jaren tachtig een geregionaliseerde materie. De Franstalige gemeenschap spendeerde 8,33 miljard aan onderwijs in 2020, Vlaanderen gaf in dat jaar 12,7 miljard euro uit aan onderwijs. Reken je daar ook de onderwijsgerelateerde geconsolideerde instellingen zoals hogescholen en universiteiten in mee, dan stijgen de Vlaamse onderwijsuitgaven tot 14,6 miljard euro.
In Vlaanderen bedroeg de kostprijs voor een leerling in het gewone basisonderwijs in 2020 gemiddeld ruim 5.700 euro per jaar, een leerling in het gewone secundair onderwijs ruim 9.300 euro. In het buitengewoon basisonderwijs ging het jaarlijks om bijna 17.000 euro. In het buitengewoon secundair onderwijs werd per leerling bijna 22.100 euro uitgegeven. Per cursist in het deeltijds kunstonderwijs werd in 2020 jaarlijks gemiddeld in 1.355 euro voorzien.
De grootste uitgavenpost in het onderwijsbudget zijn de lonen. Volgens OESO-statistieken bedragen die 89 procent, maar volgens het departement Onderwijs waren de salarissen van het onderwijspersoneel in 2020 goed voor ruim 8,7 miljard euro. Dat komt neer op 68 procent van alle uitgaven aan onderwijs. Werkingskosten nemen ruim een vierde van de uitgaven in. Investeringen zijn goed voor 4 procent van de begroting.
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier