‘Het casino van begrotingsregels’

“Wanneer het publiek de regels beter begrijpt en hun regeringen zelf kunnen dwingen tot goedgedrag, is een bijtende Europese Commissie overbodig”, schrijft Sebastiaan Wijsman, econoom aan de KU Leuven.

De Belgische regering werkt momenteel aan haar begroting voor 2017. Leidraad hierin zijn de Europese begrotingsregels die vaststellen dat België in 2018 naar een structureel tekort moet van maximaal 0,5% van het bruto binnenlands product (bbp). Echter, om het structurele tekort te berekenen zijn tal van aannames en complexe berekeningen nodig. Hoe betrouwbaar zijn deze calculaties? Voor zowel 2014 als 2015 werden aannames achteraf herzien wat leidde tot correcties van ruim een miljard euro. Dit maakt van de huidige bezuinigingsopgave een kwestie van snijden en hopen dat het voldoende is.

Het structureel saldo

Het structureel saldo neemt het gewone begrotingssaldo maar corrigeert deze voor conjuncturele invloeden. Ofwel, het haalt de zogenoemde ‘cyclische component’ uit de begroting. Dit cyclische component is echter niet direct zichtbaar, men weet immers vooraf niet waar de economie zich in de conjuncturele cyclus bevindt en hoe begrotingsonderdelen precies reageren op economische groei. Als gevolg is de berekening van dit cyclische component gebaseerd op verschillende schattingen, welke vaak achteraf worden gecorrigeerd wat leidt tot herzieningen van het tekort.

Correcties

Neem als voorbeeld het Belgische structurele tekort over 2015. De cyclische component over 2015 werd tijdens de budgetteringsfase eind 2014 geschat op -0,7% van het bbp, maar werd achteraf – in de lente van 2016 – aangepast naar -0,4%. Dit betekent een aanpassing van 0,3% van het bbp ofwel ruim €1,2 miljard. Men overschatte het gedeelte van het begrotingssaldo dat afhangt van de conjunctuur. Het structurele tekort bleek dus achteraf meer dan een miljard euro hoger. Een vergelijkbare correctie werd toegepast over 2014, waar de cyclische component achteraf 0,2% ofwel ruim €800 miljoen hoger bleek te liggen dan wat tijdens de budgettaire planning eind 2013 werd aangenomen.

De correcties van respectievelijk 0,2% en 0,3% zijn relatief groot wanneer men bedenkt dat Europese lidstaten geacht worden hun structurele saldo jaarlijks met 0,5% te verbeteren. Deze afwijkingen komen bovendien nog bovenop de gebruikelijke onzekerheden van budgettaire planning. Hierdoor is de overheid momenteel een bezuinigingspakket aan het samenstellen zonder exact te weten hoeveel men daadwerkelijk moet bezuinigen. Het is snijden in de uitgaven en hopen dat het voldoende is.

Complexe regelgeving

Hoewel deze onzekerheid vervelend is, lijkt het onvermijdelijk. In 2005 besloten de Europese lidstaten het structurele saldo een centrale plaats te geven in het Europese begrotingsraamwerk om de regels beter te laten aansluiten bij het economisch tij. In de periode voor 2005 werd naar het nominale begrotingssaldo gekeken, hetgeen leidde tot procyclische begrotingen: regeringen mikte op een begrotingstekort van 3% van het bbp ongeacht de economische situatie.

Het gebruik van het structurele saldo is slechts een van de complexiteiten die de Europese regels de afgelopen jaren door hervormingen is ingeslopen. Er zijn tegenwoordig lidstaat-specifieke regels voor nominale en structurele begrotingen, schulden, uitgaven en voor benodigde progressie wanneer lidstaten de targets nog niet hebben bereikt. Allen behoeven ingewikkelde berekeningen, aannames en voorspellingen. Daarnaast zijn er legio vrijstellingen en flexibiliteitsprovisies.

De complexiteit heeft als nadeel dat men zowel binnen als buiten de Europese en nationale instanties nauwelijks zicht heeft op de benodigde budgettaire discipline. Door de enorme correcties die achteraf worden aangebracht – zoals we zagen bij het structurele saldo – weten we nauwelijks in hoeverre regeringen écht moeite hebben gedaan te bezuinigen. Als jaren na dato tekorten aan de orde komen, is het momentum weg regeringen hierop te wijzen.

Versimpeling

Inmiddels zijn er tal van ideeën om de regels overzichtelijker te maken. Zo zou men niet moeten focussen op jaarlijkse indicatoren zoals begrotingstekorten, maar meer op prestaties over de lange termijn. Daarnaast pleiten enkele Belgische economen waaronder Wim Moesen (KU Leuven) en Freddy Heylen (Universiteit Gent) voor de gouden financieringsregel, waarmee tekorten enkel worden toegestaan voor publieke investeringen.

Zaak is dat het electoraat, de pers en opiniemakers de regels begrijpen en hun regeringen kunnen wijzen op misdragingen. Hoe lang duurde het de afgelopen maanden voordat iemand in de media opmerkte dat een structurele balans (een tekort van 0%) niet een Europees vereiste was? Dit was slechts een target die de Belgische regering voor zichzelf had opgesteld binnen het Europese raamwerk. De Europese regelgeving vereist ‘slechts’ een maximum tekort van 0,5%.

Druk om de regels na te leven komt nu enkel vanuit de Europese Commissie wiens geloofwaardigheid als waakhond nihil is geworden. Afgelopen zomer weigerde ze Spanje en Portugal nog te sanctioneren uit angst voor het aanhoudende euroscepticisme. Wanneer het publiek de regels beter begrijpt en hun regeringen zelf kunnen dwingen tot goedgedrag, is een bijtende Europese Commissie overbodig. Maar om dat te bereiken moeten de regels wel transparant zijn. Geen begrotingscasino.