Het budgettaire beleid is terug: overheid moet opnieuw investeren

De economische tegenwind wordt almaar sterker. De centrale banken hebben het grootste deel van hun kruit verschoten om de economie op de rails te houden. Daarmee is het aan de overheden om hun begrotingen in de weegschaal te gooien, een actief budgettair beleid te voeren en opnieuw te investeren.

De handelsoorlog tussen de Verenigde Staten en China hakt stevig in op de wereldeconomie, met stokkende groeicijfers en tumult op de financiële markten tot gevolg. Het lijkt niet meer de vraag óf een economische recessie op til is, maar wanneer ze toeslaat, en hoe diep en langgerekt ze zal zijn.

“We lijken aan de vooravond van een conjunctuuromslag te staan”, zegt ook Bas Jacobs, hoogleraar economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. “De wereldhandelsgroei vertraagt, het vertrouwen van consumenten en producenten neemt af, de inkoopmanagersindexen verslechteren, de groei van de huizen- en de vastgoedmarkt slabakt, de industriële productie vertraagt, de rentes op overheidsobligaties zakken en de rentecurve draait om. Alle stoplichten staan op oranje”, stelt hij.

De vraag rijst welke opties de beleidsmakers hebben om die conjuncturele tegenwind het hoofd te bieden. “Het monetair beleid heeft het grootste deel van zijn kracht verloren”, stelt Bas Jacobs. “De beleidsrente van de Europese Centrale Bank (ECB) staat op nul, dus is een conjunctureel rentebeleid niet meer mogelijk. Daarmee is het belangrijkste macro-economische aanpassingsinstrument stuk.”

De rente was lang het belangrijkste monetaire wapen van de centrale banken. Als de economie kromp, gingen de rentevoeten naar beneden om de economische bedrijvigheid aan te wakkeren. Was er een risico op een oververhitting, dan werden ze hoger gezet om de boel af te remmen. Toen begin jaren 2000 de internetzeepbel klapte en er een recessie volgde, liet de Federal Reserve, de Amerikaanse centrale bank, de rente met 5 procent zakken om de economie weer op het spoor te krijgen. Die ruimte is er niet meer. In de Verenigde Staten staat de beleidsrente rond 2,5 procent, in Europa staat ze in de min.

Na de recessie die het gevolg was van de financiële crisis van 2008, tapten centrale banken wereldwijd uit een ander vaatje door massaal overheids- en bedrijfsobligaties op de financiële markten op te kopen. Dat had twee doelen: de rente laag houden en meer bankreserves scheppen bij de financiële instellingen waar ze dat schuldpapier opkochten. Die moesten op hun beurt via kredieten meer zuurstof in de reële economie pompen. Alleen bleek daar bij de huishoudens en de bedrijven onvoldoende appetijt voor te zijn. “Zowel empirisch als theoretisch is er geen goed bewijs dat de opkoopprogramma’s van de centrale banken veel effect hebben gehad”, stelt Bas Jacobs.

Publiek kapitaal

De monetaire beleidsopties om een volgende economische terugval op te vangen, zijn dus beperkt en verzwakt. “Dan kom je automatisch bij de vraag of het begrotingsbeleid niet het enige instrument is wat we nog hebben”, stelt Bas Jacobs. Zal 2020 het jaar zijn van de terugkeer van het budgettaire beleid? De voorbije vijftien jaar hebben de centrale banken de overheden handig uit de wind gezet, maar nu lijkt het erop dat ze hun begrotingen in de weegschaal moeten leggen om de economie te stutten.

In dat geval zijn economen en deskundigen het er unaniem over eens welk het beste budgettaire wapen is om een terugval tegen te gaan: overheidsinvesteringen. Die zijn een beproefd recept om slabakkende economieën aan te zwengelen. Alleen hebben de meeste Europese landen de jongste decennia op dat gebied geen al te beste rit gereden. “De laatste veertig jaar zijn de overheidsinvesteringen in Europa gehalveerd”, stelt Pierre-Emmanuel Noël, die bij de Europese Investeringsbank (EIB) verantwoordelijk is voor België.

Vooral ons land blinkt uit in die verwaarlozing van de openbare investeringen. Die zijn geslonken van 5 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in de jaren zeventig tot 2,3 procent in 2015. Tussen 1995 en 2007 investeerden enkel Duitsland en het Verenigd Koninkrijk minder dan ons land. “Bovendien heeft België een van de hoogste percentages aan lopende uitgaven en een van de laagste percentages aan overheidsinvesteringen”, voegt Noël toe.

Ons publieke kapitaal in de vorm van overheidsgebouwen, wegen, havens, spoorwegen maar ook onderzoeksinstellingen en kennis is gedaald van 50 procent van het bbp in 1995 tot 37 procent nu. Dat blijkt uit een studie van de Nationale Bank van België. De Nederlandse openbare rijkdom is de afgelopen twintig jaar gelijk gebleven rond 60 procent van het bbp, en in Frankrijk is die zelfs gestegen tot 55 procent. De totale Belgische rijkdom is wel gegroeid, maar verhoudingsgewijs is er minder van in openbare handen. Bovendien volstaan de Belgische overheidsinvesteringen vandaag maar net om de ontwaarding van investeringen uit het verleden te compenseren en de inflatie bij te houden. Op nettobasis investeert ons land dus niets.

Voor de zomer publiceerde ook de Sociaal Economisch Raad van Vlaanderen (SERV) een nota die de Belgische overheidsinvesteringen vergelijkt met die van onze buurlanden. Die studie bevestigt dat ons land een inhaalbeweging moet maken. Tussen 2001 en 2017 heeft België samen met Duitsland per hoofd van de bevolking het minst geïnvesteerd. Ons land besteedde in die periode jaarlijks tussen 600 en 900 euro per inwoner. In Nederland lag dat bedrag steevast tussen 1200 en 1600 euro, en in Frankrijk tussen 1000 en 1300 euro. Anderzijds zet ons land veel sterker in op indirecte investeringsondersteuning aan derde partijen, zoals de onderwijsnetten.

Maar zelfs als die directe en indirecte openbare investeringen worden samengeteld, gaapt tussen België en het gemiddelde van onze buurlanden nog een aanzienlijke kloof. In 2017 was dat 202 euro per inwoner, wat in absolute termen neerkomt op 2,4 miljard euro voor dat jaar. Over de afgelopen vijftien jaar investeerde ons land gemiddeld 117 euro per inwoner minder dan onze buurlanden. Per jaar bedroeg de Belgische investeringskloof tussen 1,2 en 1,3 miljard euro. Gespreid over de afgelopen vijftien jaar loopt dat op tot meer dan 21 miljard euro.

Horend doof

Een belangrijke reden voor dat decennialange ondermaatse budgettaire beleid zijn de Europese begrotingsregels. “In een muntunie is het begrotingsbeleid het laatste instrument dat landen hebben om de conjunctuur te stabiliseren. Maar ook dat hebben we ingesnoerd met die begrotingsregels”, stelt Bas Jacobs. “De onderbouwing van die regels was bij de aanvang al zwak, en die is alleen maar zwakker geworden. De vrees was dat hogere schulden en tekorten de rentes en de inflatie zouden doen oplopen, maar de rentes en de inflatie zijn nog nooit zo laag geweest.”

De gevolgen voor het begrotingsbeleid van de Europese landen zijn nefast gebleken. “Overheden worden geregeerd door accountants in plaats van door politici”, stelt de Belg Luc Soete, hoogleraar economie aan de Universiteit van Maastricht. “Er heerst een obsessie met schuld, waarin een parallel wordt gemaakt met een huishoudboekje, maar dat klopt niet. In de schuldberekening van de overheden zitten bijvoorbeeld niet alle gebouwen en activa die ze bezitten.” Jacobs is het daarmee eens: “We zitten gevangen in een calvinistische bezuinigingspolitiek die doodloopt. Nederland en Duitsland verarmen zichzelf met die budgettaire regels.”

Ook Soete ziet weinig onderbouwing voor de Europese begrotingsregels. “Die zijn gebaseerd op historische gegroeide normen en op de rentes van de jaren tachtig en negentig. Dat ligt nu heel anders. Voor de eurozone als geheel zou een schuldgraad van 120 procent van het bbp perfect houdbaar zijn.” Momenteel bedraagt die voor de eurozone gemiddeld 90 procent van het bbp.

De houdbaarheid van die schuldgraad en de lage rentes zouden de overheden moeten aanzetten tot investeringen. “Die lage rentes zijn een niet mis te verstaan marktsignaal richting de overheden om meer te lenen”, zegt Bas Jacobs. “Het is alsof de markt schreeuwt naar de overheid: ga meer lenen! Maar de overheid is horend doof. Voor België staat de tienjaarsrente op -0,16 procent, voor Nederland op -0,47 procent. Overheidsinvesteringen zijn rendabeler dan ooit, alleen is het gissen waarom de overheden niet ambitieuzer zijn.”

Gunstige effecten

De laatste jaren zijn er heel wat studies en onderzoeken verschenen die het positieve effect van publieke investeringen op de economie hebben aangetoond. “Er is voldoende theoretisch en empirisch bewijs voor de gunstige effecten van overheidsinvesteringen, terwijl er een tekort aan is en ze broodnodig zijn”, stelt ook Luc Soete.

Zo bracht het Internationaal Monetair Fonds (IMF) in 2014 een uitgebreide empirische studie over de effecten van publieke investeringen. Een extra investering goed voor 1 procent van het bbp verhoogt de totale economische productie van dat jaar met 0,4 procent van het bbp, en met 1,5 procent in de vier jaren daarna. Over een periode van tien jaar is dat positieve effect jaarlijks goed voor een extra 2,5 procent.

Zelfs al zijn die investeringen met schulden gefinancierd, dan is de groei van het bbp vaak groot genoeg om de schuldgraad van een land niet te doen stijgen. Dat is zeker het geval in periodes van lage groei, wanneer er nog rek zit op de economie en er geen volledige tewerkstelling is. Een belangrijke voorwaarde is dat die overheidsinvesteringen efficiënt gebeuren en dat elke euro naar productieve uitkomsten gaat. Net daar schort het volgens het IMF vaak aan: minder productieve projecten krijgen voorrang op onderhoudswerken of rendabele projecten.