Gratis openbaar vervoer of niet? Dit zijn de argumenten pro en contra
Sommige Duitse steden overwegen gratis openbaar vervoer. In Vlaanderen werd dat experiment jaren geleden afgevoerd. Zijn die Duitsers gek geworden of hebben wij de foute beslissing genomen?
Steden mogen van het Duitse gerecht dieselwagens uit het centrum bannen. Sommige overwegen ook gratis openbaar vervoer aan te bieden, om de luchtkwaliteit te verbeteren en een Europese boete te ontlopen. In Vlaanderen lijkt zoiets niet meer mogelijk.
Het experiment met gratis openbaar vervoer in Hasselt is in 2013 afgevoerd. Zijn die Duitsers gek geworden of hebben wij de foute beslissing genomen? We fileren de argumenten pro en contra.
PRO
– Goed voor het milieu en het fileprobleem
Gratis openbaar vervoer helpt de luchtvervuiling terug te dringen. Dat lijkt een logisch argument. Een bus vervoert gemakkelijk enkele tientallen mensen, terwijl een auto niet veel verder geraakt dan vier. De uitstoot van fijnstof en broeikasgas is bij het openbaar vervoer met andere woorden deelbaar door meer passagiers.
Bovendien neemt een bus met veertig passagiers minder plaats in dan tien auto’s met vier passagiers. Dat helpt de files korter te maken.
Toch is nuance op zijn plaats, zegt de mobiliteitsexpert Kris Peeters. “Een dieselwagen met één bestuurder is zonder twijfel slechter voor de luchtkwaliteit dan een volle bus of tram, zeker als die laatste elektrisch rijdt. Als we autobestuurders ertoe kunnen bewegen de bus of de trein te nemen, is openbaar vervoer een deel van de oplossing. Maar daar moeten we wel de kanttekening bij maken dat ook het openbaar vervoer vervuilt. Daarom moeten we de vloot van bussen en trams verduurzamen.”
Bovendien zijn er neveneffecten. In de zestien jaar dat het experiment met gratis bussen in Hasselt liep, steeg het aantal reizigers per dag van 1000 naar meer dan 12.000. Maar dat waren lang niet allemaal automobilisten die hun wagen thuis lieten. Vooral voetgangers en mensen die vroeger de fiets gebruikten, namen massaal de gratis bus. Het gevolg was overconsumptie.
Er waren zelfs oudjes die rondjes op de bus reden omdat ze dan thuis niet moesten verwarmen. Het doet denken aan het fenomeen van gepensioneerde treinreizigers die naar Oostende sporen om daar aangekomen gewoon van bank te wisselen en de terugreis aan te vatten. Is daar iets mis mee?
Toch wel: oneigenlijk gebruik omdat het toch niets kost, vergroot de milieu-impact van het openbaar vervoer. Anders gezegd. Voor het milieu zou de gratis-aanpak in Duitse steden zijn doelstelling weleens voorbij kunnen schieten.
“Als we de bus gratis maken, verhogen we eigenlijk de subsidie voor een vervuilend transportmiddel. Dat kan niet de bedoeling zijn”, vindt ook Griet De Ceuster, de gedelegeerd bestuurder van TransportMobilityLeuven (TML) dat beleidsondersteunend onderzoek doet naar de problemen die mobiliteit en vervoer met zich brengen. Uit de berekeningen (zie kader Externe kosten worden gemakkelijk vergeten) die TML uitvoerde, blijkt dat de milieu-impact van openbaar vervoer nauwelijks in de prijs wordt doorgerekend.
Zelfs Roger Kesteloot, als gedelegeerd bestuurder van De Lijn een bevoorrechte getuige van het experiment met gratis bussen in Hasselt, heeft zijn bedenkingen.
“In Hasselt veroorzaakten de gratis bussen zeker meer gebruik van het openbaar vervoer. Maar enkel de bus gratis maken, biedt geen structurele oplossing voor de mobiliteitsproblemen en de luchtvervuiling. Gratis openbaar vervoer is hooguit een zinvol marketinginstrument om bijvoorbeeld lokaal een nieuw aanbod te promoten. Tijdelijk werkt dat, maar op de lange termijn is een aanpak nodig die ook oog heeft voor fietsers en het beperken van het autoverkeer.” (zie kader Combinatietherapie)
– Betere kwaliteit
Elke discussie over openbaar vervoer komt uiteindelijk in een ideologisch mijnenveld terecht. Fundamenteel staan twee visies tegenover elkaar. Aan de ene kant heb je de voorstanders, die mobiliteit als een basisrecht beschouwen.
Volgens hen moeten mensen zonder auto toegang hebben tot een zeer goedkoop en degelijk openbaar vervoer. Aan de andere kant staat een groep die vindt dat de bus, de tram of de trein nemen, niets anders is dan de aankoop van een dienst, waarvoor je dus moet betalen.
Bruno De Borger, transporteconoom aan de Universiteit Antwerpen (UA): “De twee uitersten zijn onwenselijk. Je moet je afvragen welke argumenten er zijn om openbaar vervoer goedkoop of gratis aan te bieden. Die zijn er wel, maar tegelijk zijn er ook argumenten die op de langere termijn verantwoorden dat het openbaar vervoer juist duurder moet worden.”
Een van de argumenten om het openbaar vervoer goedkoper aan te bieden, is dat subsidies beter toelaten densiteits- en schaalvoordelen uit te spelen.
“De toenemende interesse in het openbaar vervoer zorgt voor een incentive bij de vervoersmaatschappijen om hun aanbod uit te breiden”, zegt De Borger.
“Het resultaat is een hogere frequentie en dus een verbetering van de kwaliteit voor de reiziger. Een lijn waar maar één keer per uur een bus komt, is nu eenmaal minder aantrekkelijk dan een lijn waar om het kwartier een bus rijdt.”
Helaas is er ook een keerzijde aan dat verhaal, waarschuwt de transporteconoom. “In de auto worden we nerveus van de files. In het openbaar vervoer speelt het ongemak van overvolle bussen en treinen dezelfde rol. Recent onderzoek toont dat mensen veel meer waarde hechten aan een zitplaats dan werd aangenomen. Dat leidt tot ontevreden reizigers die op de duur het openbaar vervoer weer de rug toekeren.”
– Gratis werkt herverdelend
Gratis bestaat dus niet echt, maar een gratis bus of trein werkt wel herverdelend, is ook een argument. Is dat zo? De stad Hasselt betaalde aan De Lijn elk jaar 1,75 miljoen euro via een derdebetalersysteem. Dat systeem bestaat nog voor doelgroepen, zoals scholieren en 65-plussers.
Mol kent bijvoorbeeld een gemeentekaart voor wie enkel in Mol de bus neemt en in Leuven krijgen studenten een abonnement voor een prikje. Het verschil wordt bijgepast door de gemeentes of de universiteit.
In Hasselt sneuvelde de overeenkomst met De Lijn in een bezuinigingsronde die de stad in 2013 doorvoerde.
Kris Peeters: “Het heet dan dat het systeem te duur zou zijn geworden, maar die redenering is te selectief. De kwestie is ook dat de baten van het gratisbeleid aan een ander beleidsniveau ten goede kwamen, terwijl de stijgende kosten elk jaar in de begroting van de stad Hasselt werden opgenomen.”
Zowel De Lijn als NMBS kent talrijke doelgroepentarieven via kortingkaarten, studentenabonnementen en goedkope tickets voor 65-plussers of 18-minners.
“Zo’n doelgroepenbeleid is wel verstandig, maar ingewikkeld”, zegt Peeters. “De tegemoetkoming die dan nog betaald wordt, is een soort remgeld zoals in de gezondheidszorg, een klein bedrag om oneigenlijk gebruik tegen te gaan.”
Hoe meer tariefsystemen er zijn, hoe complexer het doelgroepenbeleid wordt. Bovendien kost het controlesysteem ook geld. Het is dan toch eenvoudiger iedereen gratis op de bus te laten? Dan wordt openbaar vervoer uitsluitend nog met belastinggeld gefinancierd. Ook nu betaalt iedereen mee voor het openbaar vervoer, maar de gebruiker doet een extra duit in het zakje door de aankoop van zijn ticket.
Zegt De Borger: “Weinig mensen zullen vinden dat de infrastructuurkosten moeten worden doorgerekend aan de reiziger. Maar de operationele kosten, dat is wat anders. Dat creëert een Mattheuseffect. Ook wie nooit de trein neemt, betaalt mee voor wie dat wel doet. En pendeltreinen zitten vol met mensen met een gemiddeld inkomen. Als je openbaar vervoer voor iedereen gratis maakt, doe je veel mensen die het kunnen en willen betalen een cadeau. Gratis treinen of bussen zijn minder herverdelend dan vaak wordt gedacht. Het zou logischer zijn de bussen en de treinen duurder te maken voor wie het kan betalen en ze goedkoop te houden voor wie het zich echt niet kan permitteren.”
CONTRA
– Gratis is eigenlijk duur
Een eeuwig twistpunt als De Lijn in het nieuws komt, is de kostendekkingsgraad. Dat is – de overheidsdotatie buiten beschouwing gelaten – het percentage van de exploitatiekosten dat de vervoersmaatschappij kan betalen met haar inkomsten.
Bij de meeste Europese openbaarvervoersmaatschappijen dekken die inkomsten de kosten niet. De Lijn doet het op dat terrein nog slechter dan het gemiddelde, zo blijkt uit de studie die PwC in 2015 uitvoerde in opdracht van de Vlaamse regering.
Die vaststelling vormt bij de pleitbezorgers van openbaar vervoer de basis voor het argument dat we dan het bus- en tramverkeer net zo goed helemaal gratis kunnen maken. Het zou de drempel voor het gebruik verlagen en dus goed zijn voor de luchtkwaliteit. Daar staat een beperkte daling van de inkomsten tegenover, terwijl de extra investeringen overzichtelijk zijn omdat er al een aanbod is.
Tot op zeker hoogte klopt dat argument. In Hasselt was bijvoorbeeld het aanbod onderbenut toen Steve Stevaert zijn plan voor gratis bussen lanceerde. Helaas maken meer reizigers op het aanbod, openbaar vervoer nog niet gratis voor de maatschappij. De jaarlijkse dotatie voor De Lijn is goed voor 800 miljoen euro.
Bovendien vergt eventueel succes ook bijkomende investeringen. “In Hasselt waren niet meteen veel bijkomende investeringen nodig omdat de bezetting op de bestaande lijnen eerder laag was”, stelt De Borger.
“Het inkomstenverlies bleef dus beperkt en er was aanvankelijk niet echt behoefte aan extra aanbod. Als je hetzelfde in Antwerpen of Brussel doet, waar de bussen nu al vol zitten, ligt dat anders. De inkomsten zouden aanzienlijk dalen en er zouden snel bijkomende investeringen nodig zijn. Op die manier wordt de transfer vanuit de algemene belastingen snel groter.”
En dan is er nog het fenomeen van de marginal cost of public funds. Dat komt erop neer dat om een extra euro te investeren als overheidssubsidie, die elders in de begroting moet worden weggesneden of via een belasting moet worden verdiend. Op die manier kosten extra investeringen eigenlijk meer dan de investering zelf.
Bijvoorbeeld: om een investering in infrastructuur budgetneutraal te houden, kun je extra inkomsten zoeken via een extra heffing op arbeid. Alleen heeft dat gevolgen voor de arbeidsmarkt en leidt dat tot meer kosten in het werkloosheidsstelsel. De marginal cost of public funds is een economische wetmatigheid waaraan niemand ontsnapt. Uit internationale vergelijkende studies blijkt dat die parameter in België oploopt tot twee euro voor elke euro overheidssubsidie. Op die manier wordt het succes van gratis bussen al snel een strop voor de publieke financiën.
Externe kosten worden gemakkelijk vergeten
Om een sluitende kosten-batenanalyse van mobiliteitsvraagstukken te maken, moet je rekening houden met zogenaamde marginale externe kosten of baten. Het gaat over de impact van een gebruiker van transport op bijvoorbeeld de luchtvervuiling, de lengte van de files, de schade door ongevallen of de maatschappelijke kosten voor de gezondheidszorg. Aan elk van die aspecten hangt een prijskaartje dat niet rechtstreeks door de vervuiler wordt betaald, maar wel wordt afgewenteld op de maatschappij.
De onderzoekers van TMLeuven ontwikkelden een model om te berekenen hoe hoog dat prijskaartje is bovenop de private kosten voor een transportmiddel. Via belastingen en heffingen compenseren gebruikers voor een stuk die externe kosten, maar in de meeste gevallen betalen we niet volledig voor de hinder die we veroorzaken. In zijn MIRA-rapport bekijkt TML in hoeverre een gebruiker van een transportvorm de externe kosten terugbetaalt.
Het valt op dat voor fietsers en benzinewagens de balans positief is: zij realiseren externe baten als ze zich verplaatsen. Voor alle andere transportvormen recupereert de overheid slechts een deel van de externe kosten. Bij het openbaar vervoer is er door de hoge subsidies zelfs geen sprake van internalisering. Voor de bus zijn de subsidies vier keer hoger dan de externe kosten. Voor de trein is dat zelfs 72 keer.
Combinatietherapie
Zowel de transporteconoom Bruno De Borger als de mobiliteitsexpert Kris Peeters wijst erop dat de prijszetting van het openbaar vervoer best gekoppeld wordt aan de andere vervoersmodi. “Je moet een samenhangend beleid ontwikkelen”, zegt De Borger.
“En alles wijst erop dat we het autoverkeer duurder moeten maken en de prijs van het openbaar vervoer in de piek- en daluren moeten differentiëren. Bovendien moeten we iets veranderen aan de subsidies voor salariswagens. Er is niks tegen het feit dat een bedrijf een wagen ter beschikking stelt voor sommige medewerkers, maar het is wel een probleem dat de staat die subsidieert. Eigenlijk subsidieert de overheid zo luchtvervuiling. Het is bovendien beter de arbeid goedkoper te maken via de inkomstenbelasting, dan een salariswagen fiscaal aantrekkelijk te maken.”
De jongste jaren hebben enkele steden een stadstol of een congestietaks ingevoerd. Dat is bijvoorbeeld het geval in Londen, Milaan en Stockholm. Een van de doelstellingen is het gebruik van de wagen in het stadscentrum te ontmoedigen. De opbrengsten kunnen helpen investeringen in openbaar vervoer te doen om de extra reizigers comfortabel transport aan te bieden.
“Het is economisch zinvol zowel de tarieven op trekken in de piekuren als het aanbod te verbeteren”, oordeelt De Borger. “Je zou dan in de daluren zelfs gratis openbaar vervoer kunnen aanbieden. Stockholm heeft plannen in die richting. Dat zou volgens de verwachtingen de subsidies voor bussen en de metro in Stockholm overbodig maken. Een beperkte investering in extra capaciteit zou volstaan, terwijl de extra inkomsten van de piektarieven voor meer inkomsten zouden zorgen.”
Kris Peeters: “Het is geen kwestie van gratis bussen óf een stadstol. Ze hangen samen. Dat verklaart het succes van Londen, Stockholm en Singapore. Het is verbazend dat andere steden die aanpak niet sneller kopiëren. Uiteraard kun je dat niet van de ene op de andere dag opzetten, en je hebt wel wat investeringen nodig in tolpoorten, maar het loont op termijn wel. Daarbij mag je het parkeerbeleid niet vergeten. Dat is een belangrijke hefboom om de stedelijke mobiliteit te verduurzamen. Dat wordt weleens over het hoofd gezien, terwijl er veel sneller resultaten mee te bereiken zijn. De investeringskosten hoeven ook niet meteen op de gemeenschap te worden afgewenteld. Een mooi voorbeeld is Basel. Daar kost een maand parkeren in de stad evenveel als een abonnement op het openbaar vervoer. Op dat terrein is er in Vlaanderen nog ruimte om een en ander op elkaar af te stemmen.”
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier