‘Er is nog veel werk aan de winkel voor de bankenunie’

Er moet nog veel gebeuren vooraleer we een echte bankenunie hebben. Dat zegt Karel Lannoo, directeur van de Europese denktank CEPS.

Het is misschien niet voldoende opgemerkt, maar juni 2017 was de eerste grote test voor de bankenunie. Probleemkredieten in twee middelgrote banken en twee kleinere banken werden op verschillende manieren aangepakt, en niet altijd volgens het boekje. De ECB als banktoezichthouder verklaarde drie banken failliet, een andere, Monte dei Paschi di Siena (MPS), werd in leven gehouden, hoewel die bank al jaren verliezen had opgestapeld. Slechts voor de Spaanse Banco Popular werden de nieuwe regels voor het afwikkelen van banken strikt toepast – zonder gebruik van belastinggeld. Voor de twee kleinere Italiaanse banken werd een tussenoplossing gebruikt. De test toont aan dat er nog veel moet gebeuren vooraleer we een echte bankenunie hebben.

Druk op de ECB

De druk op de ECB was al een tijdje aan het groeien om probleembanken aan te pakken. In november bestaat de bankunie met het eengemaakte toezichtsmechanisme (SSM) drie jaar. Het wordt dus tijd om te tonen dat het systeem effectief werkt. Problemen vooral in de Italiaanse banksector, met een hoog niveau aan slechte leningen (zowat 14 procent van de activa) wachten al lang op een antwoord. Het uitstellen van een kordate aanpak zou de geloofwaardigheid van de bankenunie, en de ECB, aantasten, met alle gevolgen vandien.

In juni 2017 kwam eindelijk de eerste reactie van de ECB als toezichthouder, maar niet voor alle cases. De bank die al het langst in het middelpunt van de aandacht stond, MPS, werd niet afgewikkeld, maar opnieuw dankzij een herkapitalisering van een 5,4 miljard euro door de Italiaanse staat in leven gehouden. Formeel dus geen zaak voor de Europese resolutieautoriteit, de SRB, om op te treden. Een achterpoortje van de Europese bankafwikkelingswetgeving (de BRRD), de ‘precautionary recapitalisation‘ werd ingeroepen om geen afwikkelingsprocedures op te starten.

De tweede zaak kreeg de meeste aandacht, en verliep volgens de letter van de nieuwe wetgeving. Bij de Spaanse bank, Banco Popular, werden de aandeelhouders opzijgezet, werd de ondergeschikte schuld omgezet in kapitaal en werd de bank verkochten tegen 1 euro aan de bank Santander. Ze verloor dus alles, wat volgens die nieuwe wetgeving kan, en wat bijvoorbeeld België als toezichthouder van Fortis indertijd niet kon. Het is wel zo dat het principe van ‘no creditor worse off‘ wordt toegepast, wat wil zeggen dat geen enkele crediteur slechter mag behandeld worden dan onder een normale liquidatieprocedure volgens het nationale recht van het thuisland van de bank. Dat heeft ertoe geleid dat bepaalde groepen die in die zaak veel hebben verloren, zoals grote investeringsfondsen, gerechtelijke stappen aan het overwegen zijn. Maar de zaak werd verwelkomd als de eerste waar de nieuwe wetgeving met succes werd toepast.

Nationale politiek

De derde zaak, over twee kleinere Italiaanse banken, kwam snel na de vorige en liet de indruk na dat banken een gevoelig thema blijven voor de nationale politiek, en dat het dus moeilijk blijft om Europese wetgeving consistent toe te passen. Twee kleinere Italiaanse banken, Veneto Banca and Banca Populare di Vicenza, werden niet door de Europese autoriteit behandeld, maar via een ander achterpoortje in de Europese wetgeving terugverwezen naar de nationale autoriteiten. De banken werden geliquideerd via een combinatie van een ‘bad bank‘-constructie voor de slechte leningen, en het overhevelen van de goede onderdelen naar de tweede Italiaanse bank Intesa San Paolo. Voor beide werd een bedrag van 17 miljard uitgetrokken, deels als garanties voor de slechte schuld, deels om Intesa San Paolo te steunen in de overname. De zaak werd goedgekeurd door het directoraat-generaal voor het Concurrentiebeleid van de Europese Commissie onder een artikel van het Europees verdrag dat staatsteun toelaat wanneer financiële stabiliteit in het gevaar is (Art. 107.3b). Dus opnieuw een achterpoortje, maar volgens de lokale pers en experts uit de regio wel degelijk een gevaar.

Maten en gewichten

Het goede van de drie cases is dat de ECB het Europese banklandschap saneert, en zeker Italië aanpakt. Het slechte van de zaak is dat het blijkbaar zeer moeilijk is wetgeving eenduidig toe te passen. En wat mogelijk is in één lidstaat, is blijkbaar niet mogelijk in een andere. Spanje past duidelijk de wetgeving toe, en wil geen cent van de belastingbetaler meer uitgeven aan de banksector. Italië daarentegen durft het duel met de burger niet aan en verkiest zijn overheidsschuld met 22 miljard te verhogen, met de toch al zeer hoge schuld. Twee maten, twee gewichten, en zo gebeurt het in de Europese Unie heel vaak. Voor de bankunie is dat niet direct een kers op de taart.