De regering-De Wever zet met een pensioenmalus en een beperking van de werkloosheidsuitkeringen in de tijd zwaar geschut in om het gat in de begroting te dichten. Toch loopt het begrotingstekort verder op, tot maar liefst 6,5 procent in 2030.
Tijdens de nachtelijke voorstelling van het zomerakkoord begin vorige week schuwde premier Bart De Wever (N-VA) de grote woorden niet. “Dit is de grootste hervorming van de eeuw’ en “du jamais vu’, bewierookte de premier het werk van zijn regering. “Deze hervorming is een van de grootste van de jongste decennia. We moeten teruggaan tot de regeringen van Wilfried Martens of Jean-Luc Dehaene voor een vergelijkbaar pakket”, reageert professor economie Erik Buyst (KU Leuven). “Wel moeten we nog afwachten of die maatregelen op het terrein worden uitgevoerd, maar de intenties zijn veel groter dan normaal. Dit is een potentiële krachttoer.”
Maatregelen zoals de pensioenmalus en de beperking van de werkloosheidsuitkeringen in de tijd mogen naar Belgische normen revolutionair heten. Ook de forse besparing op de werkingskosten van de overheid is opmerkelijk. “Maar naar Europese normen is dat perfect normaal beleid. Er is ook geen alternatief. Zonder dit beleid zou België vroeg of laat onder externe dwang tot nog pijnlijkere maatregelen worden gedwongen”, zegt Erik Buyst.
Dit akkoord maakt een keerpunt in het begrotingsbeleid mogelijk. Het dringt de werkingskosten van de overheid terug en stabiliseert de sociale uitgaven rond 26 procent van het bbp, wat in tijden van vergrijzing een huzarenstukje is. Uitgedrukt in procent van het bruto binnenlands product (bbp) zullen de uitgaven van de gezamenlijke overheden dalen vanaf 2026, ondanks de stijging van de rentelasten en de hogere defensie-uitgaven. Onder de regering-De Croo stegen de sociale uitgaven nog met 1,5 procentpunt van het bbp. “De stabilisatie van de sociale uitkeringen als gevolg van het nieuw gevoerde beleid staat in schril contrast met eerdere projecties”, stelt het Planbureau vast.
De relatieve daling van de overheidsuitgaven is een historische kentering, doordat de uitgaven de voorbije decennia systematisch sneller zijn gestegen dan het bbp. Dit jaar nog schieten de uitgaven verder door tot een historisch hoog niveau van 55,7 procent van het bbp, waardoor het begrotingstekort verder ontspoort tot 5,4 procent van het bbp. Een nog verdere stijging zou onbetaalbaar worden. Tegen 2030 zouden de overheidsbestedingen dalen tot 55 procent van het bbp, verwacht het Planbureau. De daling is dus een must, maar is beperkt. De overheid zal in 2029 nog altijd een groter deel van het bbp uitgeven dan in 2024.
En toch gaat het rotten van de begroting verder. Tegen 2030 verwacht het Planbureau een begrotingstekort van 6,5 procent van het bbp, vertrekkend van het tekort van 5,4 procent van dit jaar (zie tabel Het rotten van de begroting gaat verder). Je kunt het ook anders bekijken; zonder hervormings- en besparingsbeleid zou het begrotingstekort nog veel hoger oplopen, richting 8 procent en meer. Zulke cijfers zou België aan Europa en de financiële markten niet meer verkocht krijgen. Maar goed, voor het eerst in decennia is die verdere ontsporing niet te wijten aan de overmatige stijging van de sociale uitgaven. Rest de vraag: waaraan ligt het dan wel?
1. Bij ongewijzigd beleid loopt begrotingstekort automatisch op
Een begroting opmaken in tijden van vergrijzing is een bijzonder ondankbaar karwei. Doe je niets, dan lopen de rode cijfers automatisch verder op. Dat betekent dat een regering al stevig moet besparen om het deficit louter te stabiliseren. Het verschil tussen ongewijzigd beleid en een begrotingstekort van 1,5 procent – op termijn een must om de overheidsfinanciën op de rails te krijgen – bedraagt ongeveer 6 procent van het bbp, of ongeveer 35 miljard euro. Met extra uitgaven voor defensie en de klimaattransitie kom je zelfs aan een vereiste begrotingsinspanning van 50 miljard euro, becijferde de Europese Centrale Bank.
Die inspanning is historisch groot. De moeder van alle Belgische saneringen blijft de besparingsoperatie annex het herstelbeleid van de regeringen-Martens in de jaren tachtig. Toen werd zes jaar lang een inspanning van ruim 1 procent van het bbp geleverd (zie grafiek Nieuwe historische begrotingsinspanning is nodig). In de jaren negentig saneerden de regeringen-Dehaene zes jaar lang 0,7 procent van het bbp om België klaar te maken voor de deelname aan de euro. Dat lukte door de belastingen te verhogen en door een daling van de rentelasten. Beide scenario’s zijn vandaag niet voor herhaling vatbaar. Na de Europese schuldencrisis hebben de regering-Di Rupo en de regering-Michel, weliswaar met totaal andere beleidsaccenten, zeven jaar lang het begrotingstekort teruggedrongen met 0,2 procentpunt per jaar.
Nu is opnieuw een stevige begrotingsingreep nodig: zeven jaar lang is een verbetering met 0,5 procentpunt per jaar nodig. Dat lijkt doenbaar, maar de eigenlijke inspanning is dus groter, doordat het begrotingstekort bij ongewijzigd beleid vanzelf oploopt. De regering-De Wever doet een deel van die klus, maar in één legislatuur valt ze nooit te klaren. De steun van de deelstaten is daarbij wenselijk, maar weinig waarschijnlijk. Het beste wat ze kunnen bieden, is wellicht hun begrotingstekorten te stabiliseren.
Vooral de pensioenhervorming zorgt, zeker op termijn, voor een aanzienlijke besparing. Ze roomt de vergrijzingskosten tussen 2024 en 2070 af met 1,8 procentpunt van het bbp, berekende de Studiecommissie voor de Vergrijzing. In plaats van met 3,5 procentpunt van het bbp, stijgen de vergrijzingskosten met 1,7 procentpunt tegen 2070. Daarmee komt België tussen de mensen. Tussen 2022 en 2070 stijgen de vergrijzingskosten in de Europese Unie gemiddeld met 1,4 procentpunt.
‘Deze hervorming is een van de grootste van de jongste decennia. Dit is een potentiële krachttoer’
De afbouw van de voordelige pensioenregimes (0,6 procentpunt), de invoering van een pensioenmalus (0,4 procentpunt) en de tijdelijke opschorting van de welvaartsenveloppe bij de pensioenen (0,3 procentpunt) zetten het mes in de vergrijzingskosten. Let op, de uitgaven voor de vergrijzing stijgen nog altijd, maar dankzij deze hervormingen minder snel. De volgende regeringen zullen deze coalitie dankbaar zijn. “Het is heel on-Belgisch dat deze regering hervormingen aandurft waarvan vooral de volgende regeringen de vruchten zullen plukken”, zegt Erik Buyst.
Toch pieken de vergrijzingskosten pas tegen 2050 op 27,6 procent van het bbp. De uitgaven voor de pensioenen stabiliseren enigszins, maar de aanhoudend stijgende uitgaven voor de gezondheidszorg houden de budgettaire druk hoog – tegen 2050 stijgt het aantal 75-plussers met bijna 75 procent, wat het zorgbudget onvermijdelijk de hoogte injaagt. Tot 2050 dreigt elke begrotingsopmaak gepaard te gaan met moeilijke nachtelijke onderhandelingen. Niet dat het na 2050 snel beter wordt. Tussen 2050 en 2070 stijgen de vergrijzingskosten niet langer, maar daarmee is alles gezegd. De regering-De Wever zit gevangen in die realiteit. De hervormingen zijn naar Belgische normen historisch, maar volstaan enkel om de stijging van de sociale uitgaven af te remmen. Ze zijn onvoldoende om het begrotingstekort terug te dringen.
2. Hogere uitgaven voor defensie
Stabiliseren de sociale uitgaven voor het eerst sinds lang, dan krijgt de regering een nieuwe factuur voor defensie in de bus. Al vanaf dit jaar worden de defensie-uitgaven opgetrokken tot de NAVO-norm van 2 procent van het bbp. Ook de vorige regering had al een vergelijkbare inspanning van 0,6 procent van het bbp geleverd om het defensiebudget te verhogen. De volgende jaren blijft het defensiebudget op 2 procent van het bbp, vergelijkbaar met het historisch hoge niveau van eind jaren tachtig. Een mogelijke verdere verhoging, richting 3 procent en meer, wordt pas in 2029 bekeken.
Europa sluit voorlopig de ogen voor die hogere defensie-uitgaven. Investeringen in munitie, tanks of fregatten mogen voorlopig buiten het budget blijven. Op die manier kan België de volgende jaren binnen de Europese begrotingslijnen kleuren. Tot 2028 stijgen de Belgische overheidsuitgaven iets minder snel dan Europa voorschrijft, om de begroting op de rails te krijgen. Het gaat daarbij om de nettotoename van de uitgaven, waarbij ook rekening wordt gehouden met de evolutie van de inkomsten. Een verhoging van de belastingen bijvoorbeeld maakt een verhoging van de uitgaven mogelijk zonder die uitgavennorm te schenden.
‘We moeten in België de waarheid durven te zeggen. Er is géén budgettaire ruimte voor een belastingverlaging’
Vanaf 2029 dreigen de netto-uitgaven opnieuw behoorlijk meer te stijgen dan Europa toelaat. Dat komt doordat de extra defensie-uitgaven dan wel binnen het budget vallen en de geplande belastingverlagingen op kruissnelheid komen. Voor Europa is die belastingverlaging op basis van de huidige begrotingsregels een ongedekte cheque. Mogelijk steekt achter die verlaging ook een verhonger-het-beeststrategie van de regering. Door de inkomsten te verlagen wordt druk gezet om de uitgaven terug te dringen. De regering-Michel paste die strategie al in beperkte mate toe.
3. De geplande belastingverlaging
Dat de begroting toch verder slagzij maakt, ondanks het historische keerpunt in de uitgaven, komt vooral door een ander keerpunt. Voor het eerst in lang zullen de fiscale en parafiscale ontvangsten gevoelig dalen. Vooral vanaf 2029, als de geplande verlaging van de personenbelasting op toerental komt, lopen de inkomsten terug en dreigt de begroting versneld te kapseizen. De voorbije jaren schommelden de overheidsinkomsten rond 50 procent van het bbp, om tegen 2030 te dalen tot 48,5 procent. Die belastingverlaging kost de overheid bijna drie keer meer dan de verhoging van het defensiebudget.
“We moeten in België de waarheid durven te zeggen. Er is géén budgettaire ruimte voor een belastingverlaging”, zegt Erik Buyst. “Die is alleen mogelijk als de overheid nog zwaarder op dieet wordt gezet. Maar het laaghangend fruit is geplukt. Extra besparingen en hervormingen worden moeilijker en zullen op meer weerstand botsen.”
‘Het is heel on-Belgisch dat deze regering hervormingen aandurft waarvan vooral de volgende regeringen de vruchten zullen plukken’
Onder de regering-De Croo stegen de belastinginkomsten nog, zonder daarvoor grote maatregelen te nemen. Door een stijging van de werkgelegenheid en de lonen leidde de sterke progressiviteit van de belastingen tot een stijging van het gemiddelde belastingtarief. Daarnaast profiteerde de vorige regering van hoge voorafbetalingen in de vennootschapsbelasting en nog hoge belastingen op kernenergie. De regering-De Wever hoeft niet te rekenen op die bonussen. Een belastingverlaging, zeker op arbeid, is wenselijk, maar die ambitie is voorlopig niet gefinancierd.
4. Rentebonus is veranderd in rentemalus
Voor de regering-De Wever is geen rentebonus weggelegd. Integendeel: door de verdere stijging van de staatsschuld en de stijging van de rentevoeten loopt de rentefactuur opnieuw op. De stijging is geleidelijk doordat de Belgische schuld op relatief lange termijn gefinancierd is, maar in de periode 2024-2029 lopen de rentelasten op met 0,6 procentpunt van het bbp. Op elke 100 euro ontvangsten moet de overheid straks 7 euro besteden aan rentelasten. Dat is nog betaalbaar, maar er gaat zo veel beleidsruimte verloren.
De federale regering mag daarbij van geluk spreken dat er nog geen rentesneeuwbal rolt. De rente die de overheid betaalt op haar schuld is nog altijd lager dan de nominale groei van het bbp. De stijging van de overheidsschuld is daardoor nog volledig te wijten aan de stijging van het begrotingstekort zelf. De hoge tekorten en schulden maken de begroting wel heel kwetsbaar. De Nationale Bank waarschuwt al enkele jaren dat er geen begrotingsbuffers meer zijn om tegenslagen op te vangen.
5. Beperkte terugverdieneffecten
De hoop van de regering-De Wever om de begrotingsput deels te vullen met 8 miljard euro terugverdieneffecten is wellicht ijdele hoop. “Er is een brede consensus dat de terugverdieneffecten lager zullen uitvallen dan de regering inschat”, zei Pierre Wunsch, de gouverneur van de Nationale Bank, nog in juni.
Het Planbureau houdt in zijn vooruitzichten rekening met terugverdieneffecten, maar is over de toename van de werkgelegenheidsgraad en de economische groei minder enthousiast dan de regering. Een extra scheut groei zou de begroting deugd doen, maar de haperende internationale conjunctuur maakt voorlopig geen groeimirakels mogelijk. De Belgische economie houdt relatief stand, maar meer dan de potentiële groei van 1 à 1,5 procent zit er niet in. Met die groeicijfers kun je de begroting niet saneren in tijden van vergrijzing. Zelfs met de hulp van historische hervormingen volstaat een normale economische groei niet om de begroting op het droge te trekken.
Zelfs met de hulp van historische hervormingen volstaat een normale economische groei niet om de begroting op het droge te trekken.
Er is nochtans nog veel mogelijk om de Belgische groei op te vijzelen met verdere structurele hervormingen op de arbeids- en productmarkten. De productiviteitstoename, essentieel om de vergrijzing te betalen, staat op een laag pitje. Een omvattend pakket maatregelen om de groei te stimuleren staat niet in het regeerakkoord. “Het is typisch Belgisch dat een regering ofwel bezuinigt, ofwel de groei aanzwengelt via een versterking van de concurrentiekracht. Een Belgische regering doet dat nooit tegelijk, omdat je dan te veel mensen te veel pijn doet. Op zich is dit geen onverstandige politiek, omdat je in dit land een politiek van het haalbare moet voeren om zaken gedaan te krijgen”, zegt Erik Buyst.
De tactiek van premier De Wever om zich langzaam te haasten maakt historische hervormingen mogelijk, maar redt de begroting nog niet, hoewel de regering officieel nog vasthoudt aan een begrotingstekort van 3 procent tegen 2029. Op basis van het huidige regeerakkoord en de besliste hervormingen is die doelstelling niet haalbaar. MR-voorzitter Georges-Louis Bouchez spreekt al van een Nieuw Testament ter aanvulling van het Oude Testament, maar de vraag is of deze regering nog voldoende politiek kapitaal heeft om het regeerakkoord open te breken. De regering-De Wever staat in elk geval nog voor een hels karwei, als zelfs een beleidsrevolutie onvoldoende is om de begrotingsput te vullen.
