Kapitaalinjectie wordt kapitaaltransfer

Waarom kon de regering de eerste kapitaalverhoging van Dexia in 2008 nog uit de begroting houden, terwijl Eurostat nu wil dat de nieuwe kapitaalinjectie van 2,9 miljard euro bij het Belgische begrotingstekort geteld wordt? Simpel, omdat de spelregels aangepast en verstrengd zijn.

Slecht nieuws voor ons land. Er viel een brief van Eurostat in de bus waarin het statistisch bureau van de Europese Unie meldt dat België de kapitaalinjectie van 2,9 miljard euro in Dexia in zijn begroting moet opnemen. Dat betekent dat het begrotingstekort van ons land in 2012 met 0,8 procentpunt oploopt tot 3,6 procent van het bruto binnenlands product (bbp).

De regering ging er bij de begrotingscontrole van uit dat de kapitaalinjectie alleen de totale overheidsschuld zou vergroten doordat het geld geleend moet worden, maar niet in de begroting moest worden opgenomen. Dat spreekt Eurostat nu tegen.

Volgens de minister van Financiën, Steven Vanackere (CD&V), gaat het om een voorlopig advies van Eurostat, en kan het nog vele maanden tot een jaar duren voor er een definitief advies is. België kan intussen tegenargumenten indienen. “De wedstrijd is nog niet gespeeld”, zei Vanackere in het parlement. “We hopen Eurostat van onze mening te overtuigen.” Maar Eurostat komt zelden of nooit terug op een standpunt, tenzij het een advies heeft afgeleverd op basis van foutieve of onvolledige informatie.

Investeringen worden uitgaven

Wat opvalt, is dat Eurostat in 2008 aanvaardde dat de eerste kapitaalverhoging van Dexia buiten de begroting gehouden werd. Toen investeerden de federale en regionale overheden en Frankrijk, maar ook de aandeelhouders als Arco, Ethias, de Gemeentelijke Holding 6 miljard euro in Dexia. Eind dit jaar steekt België nog eens 2,9 miljard vers kapitaal bij en Frankrijk 2,6 miljard.

Wat is het verschil? Waarom beoordeelt Eurostat de ene kapitaalverhoging boekhoudkundig anders dan de andere? Het antwoord is eenvoudig: Eurostat heeft zijn houding bijgesteld als gevolg van de financiële crisis en de bankreddingen. Sindsdien dringt het statistisch bureau er bij de lidstaten op aan om bepaalde operaties, die voorheen als een investering werden beschouwd, als een uitgave in de begroting te verrekenen.

“Eurostat is pas na de financiële crisis wakker geschoten”, vertelt Frans De Braekeleer, hoogleraar publieke economie aan de Antwerp Management School en goed vertrouwd met het reilen en zeilen bij het statistisch bureau. “Tot dan was een kapitaalinjectie in een financiële instelling neutraal voor de begroting. In ruil voor de kapitaalinbreng kreeg de overheid aandelen die geboekt werden als financiële activa. Maar in 2008 en 2009 bleek dat lidstaten geld stopten in zwaar verlieslatende instellingen met weinig toekomstperspectief, alleen opdat ze niet zouden omvallen.”

Zulke praktijken vergen een andere boekhoudkundige verwerking, oordeelde Eurostat. Maar het duurde een tijd voor dat op papier stond. “Eurostat gaat hierin zeker niet helemaal vrijuit”, vindt De Brae-keleer. “De instelling speelde niet snel genoeg op de bal. Het gevolg was dat de nieuwe richtlijnen voor de statistische verwerking van staatssteun aan finan-ciële instellingen in het kader van de financiële crisis pas in maart 2012 gepubliceerd werden.”

In het vernieuwde hoofdstuk ‘General Government and Public Corporations’ staat te lezen dat investeringen in financiële instellingen en overheidsbedrijven een bepaalde return on investment moeten opleveren, zo niet is er voor Eurostat geen sprake meer van een kapitaalinjectie, maar van een kapitaaltransfer. En een kapitaaltransfer naar een zwaar verlieslatende bank moet als een uitgave in de begroting opgenomen worden.

Dat was het geval in Ierland in 2010 toen de overheid massaal geld pompte in Anglo Irish Bank, Irish Nationwide Building Society en EBS Building Society. Als gevolg daarvan steeg het begrotingstekort van Ierland in 2010 met meer dan 20 procentpunten tot ruim 30 procent van het bbp. Een jaar later werden verse middelen in Allied Irish Banks en Irish Life & Permanent gestoken, wat leidde tot een uitdieping van het begrotingstekort met 3,7 procentpunten.

Waarborgen bij de staatsschuld

Ook de regeling voor overheidswaarborgen paste Eurostat aan. Voor de financiële crisis was de regel dat overheidswaarborgen niet in de begroting of de overheidsschuld moesten worden opgenomen zolang ze niet werden uitgewonnen. De nieuwe richtlijnen zeggen dat een waarborg wel in de begroting en staatsschuld verrekend moet worden als er onweerlegbare aanwijzingen zijn dat de waarborgen op een gegeven moment uitgewonnen worden.

Oostenrijk werd al met deze regel geconfronteerd. Het land had in 2010 een overheidswaarborg toegekend aan de activa van de financiële instelling KA Finanz, hoewel toen al duidelijk was dat sommige activa waardeloos waren en de garanties zouden worden aangesproken. Daarom heeft Eurostat Oostenrijk verplicht de waarborg in zijn begroting en overheidsschuld van 2010 te verrekenen.

Dat voorbeeld vertoont gelijkenissen met Arco, waar de overheid een waarborg aan de coöperanten toekende op een moment dat al duidelijk was dat de holding zou kapseizen. De waarborg werd toegekend op een moment dat er onweerlegbare aanwijzingen waren dat ze zou worden uitgewonnen.

Ook als het parlement, na een eventuele vernietiging door de Raad van State, een nieuwe waarborgregeling zou uitwerken, kan er volgens de Eurostat-normen geen discussie zijn: dan moet het gewaarborgde bedrag van 1,5 miljard euro in de begroting van 2013 ingeschreven worden.

Zelfs wat Dexia betreft, is de situatie vrij duidelijk, vindt De Braekeleer. “België en Frankrijk krijgen voor hun kapitaalinbreng Dexia-aandelen die zogoed als waardeloos zijn en waarvan het vooruitzicht op een return vrijwel nihil is. Vormelijk lijkt de operatie te kloppen: het ingebrachte kapitaal wordt vergoed met aandelen. Maar Eurostat hanteert het principe ‘substance over form’. Dat betekent dat het naar de grond van de zaak kijkt. En dan zie je dat het geïnjecteerde kapitaal alleen dient om de verwachte verliezen op te vangen. Bovendien is de kapitaalverhoging exclusief voorbehouden aan de twee staten. Er zijn geen private investeerders die vers kapitaal aanbrengen. Ook dat wijst erop dat er geen vooruitzicht meer is op een marktconforme return on investment.”

De kans is heel groot dat Eurostat ons land verplicht de kapitaalinjectie in de begroting van 2012 op te nemen. Daardoor dreigt het begrotingstekort niet uit te komen op 2,8 procent van het bbp, maar op 3,6 procent.

Schuld volledig consolideren

Voor de overheidswaarborgen op Dexia is er, louter statistisch, minder reden tot ongerustheid. Het businessplan dat Dexia bij de Europese Commissie indiende, gaat ervan uit dat de waarborgen, bij onveranderde omstandigheden, niet aangesproken worden. Wat betekent dat ze ook niet bij de begroting of de staatsschuld moeten worden meegeteld.

Maar er stelt zich een belangrijker probleem. Eurostat schrijft voor dat als een financiële instelling zich in een ontwrichte situatie bevindt en als de overheid het grootste deel van de risico’s op zich neemt, dan moet de schuld volledig geconsolideerd worden. Dexia lijkt aan die omschrijving te voldoen, wat betekent dat de 380 miljard euro schuldenlast van Dexia integraal bij de staatsschuld van België en Frankrijk geteld moet worden. Daardoor zou de Belgische staatsschuld toenemen tot naar schatting 160 procent van het bbp.

Gelukkig is er een ‘maar’. Dat gebeurt alleen als Dexia ophoudt een financiële instelling te zijn. Zolang Dexia activiteiten ontwikkelt op de financiële markt en onder toezicht van een centrale bank staat, is er een grote kans dat de instelling nog als een bank beschouwd wordt, en dan kan de schuldenlast niet verschoven worden naar de overheid. In dat kader is het beschikken over een beursnotering en het hebben van private aandeelhouders een voordeel.

Toch kunnen de voorschriften van Eurostat maar beter ernstig genomen worden. De organisatie heeft al een lijst gemaakt van vehikels die door overheden opgericht zijn om probleemactiva te beheren in het kader van een herstructurering van een financiële instelling. Deze vehikels moeten integraal in de staatsschuld van de betrokken landen geconsolideerd worden. Dexia staat voorlopig niet op de lijst. Dat is wel het geval voor Erste Abwicklungsanstalt (EAA) en FMS Wertmanagement uit Duitsland, Parvalorem en Parups uit Portugal, en Bradford & Bingley (B&B) en Northern Rock Asset Management uit het Verenigd Koninkrijk.

De herclassificering heeft het begrotingstekort en de schuldenlast van deze landen gevoelig vergroot. Elk verlies van de betrokken entiteiten wordt deel van het begrotingstekort en hun schulden worden voortaan beschouwd als overheidsschulden. Alleen het Verenigd Koninkrijk heeft zich nog niet aan deze verstrengde regels onderworpen.

PATRICK CLAERHOUT EN JOHAN VAN OVERTVELDT

“België en Frankrijk hebben geen vooruitzicht op een marktconforme return on investment” Frans De Braekeleer