Het noorden kwijt?

De diplomatie is aan herbronning toe. Communicatietechnieken en nieuwe actoren op het multilaterale, nationale en subnationale vlak dwingen de klassieke diplomatie om zich over haar taken te bezinnen. “BZ” lijkt steeds meer op de andere ministeries, terwijl lapwerk op het internationale vlak toeneemt. De aanpak van de Kosovo-crisis door de Navo is tekenend voor de nieuwe tendensen.

Diplomatie voltrekt zich traditioneel op twee niveaus: als de belangenbehartiging van een individuele staat en als het instrument voor de organisatie van de internationale gemeenschap. Zowel op het eerste als op het tweede niveau eisen nieuwe actoren inspraak. Tegelijk vloeien de beleidsvlakken door elkaar. Buitenlandse Zaken is al lang geen monopolie meer van BZ, dat van alle kanten wordt uitgekleed. “Het diplomatieke apparaat verkeert in een mistige overgangsperiode, waarin de opdrachten en het instrumentarium aan herziening toe zijn. Er zijn nogal wat frustraties. In een transitieperiode, waarbij men nog niet goed weet welke kant men opgaat of waar de prioriteiten zouden moeten liggen, zijn flaters onvermijdelijk,” meent Rik Coolsaet, hoogleraar Internationaal Recht ( Universiteit Gent).

“Waarom zouden we binnen de Europese Unie nog ambassades nodig hebben in Londen, Parijs, Bonn of Kopenhagen? De BZ-ministers van de lidstaten ontmoeten elkaar wekelijks en noemen elkaar bij de voornaam,” werpt Erik Suy op. “Of zelfs in Timboektoe? De informatie belandt sneller bij BZ in Brussel dan bij de plaatselijke ambassadeur. Bijgevolg lijkt het uitsturen van een Rapid Diplomatic Task Force naar crisisgebieden – liefst in EU-verband – meer aangewezen. In dit e-mail-tijdperk is het niet langer noodzakelijk dat alle landen over heel de wereld dure diplomatieke posten bemannen. En om commerciële belangen te verdedigen, volstaan kleinere antennes, zoals Export Vlaanderen, Agence wallonne à l’Exportation (Awex) of de Belgische Dienst voor Buitenlandse Handel (BDBH).”

Erik Suy, hoogleraar-emeritus Internationaal Recht is ook raadsman van Joegoslavië bij het Internationaal Gerechtshof in Den Haag. Vanuit die positie plaatst Suy vraagtekens bij de “kanonneerbootdiplomatie” van de Navo, een trend uit de 19de eeuw. “Vanzelfsprekend moet men kennis hebben van de Balkan en weten dat Milosevicgeen Hitler is. Maar instinct, Fingerspitzengefühl, is evenzeer nodig. En daarover beschikken deskundigen niet per definitie. Het omgaan met macht – en dat is nu net politiek – vergt beide: zowel deskundigheid als instinct,” oppert J.L. Heldring, columnist van NRC Handelsblad. Dus ook inhoudelijk is de diplomatie aan reflectie toe. Nieuwe agenda’s maken nieuwe benaderingen noodzakelijk. “Opleiding en specifieke vorming van de diplomaten moeten in een multiculturele en overgespecialiseerde wereld worden bijgestuurd,” vindt Suy.

Onlangs hield Rik Coolsaet een lezing aan het Centre for the Study of Diplomacy van Leicester University. Thema was ” The transformation of diplomacy at the threshold of the new millennium“. In zijn toespraak somde Coolsaet de belangrijkste diplomatieke trends op:

Op wereldniveau: een “beheersdiplomatie”

” Toujours en retard d’une guerre,” typeert een diplomaat in Zagreb de internationale diplomatie. De langetermijnvisie ontbreekt: in 1991 was het Westen gebiologeerd door de Golfoorlog, terwijl een zekere Slobodan Milosevic in Joegoslavië de kiemen zaaide voor het Kosovo-drama. Pas nádat een ernstig conflict of een genocide uitbarst, volgen doorgaans (een overdosis) dreigementen, economische sancties, of “humanitaire” interventies.

1. Het failliet van de Amerikaanse Nieuwe Wereldorde

Na de val van de Berlijnse Muur en het sovjetsysteem kondigde de gewezen Amerikaanse president George Bush een Nieuwe Wereldorde aan, gebaseerd op multilateraal recht en bindende regels. Maar na mislukkingen van de Verenigde Naties (VN) in Somalië, Irak en Rwanda, kwam macht weer op de voorgrond. In plaats van Francis Fukujama‘s ideële wereldbeeld (The End of History) – waarin economische welvaart wordt gecreëerd voor iedereen – ontstond de wereldwanorde van Samuel Huntingtons botsende staten en belangen, vertaald in Botsing der Beschavingen.

De Verenigde Staten reageerden door zich als enige supermacht het recht toe te meten om spelregels op te leggen aan de wereldgemeenschap – zo nodig zonder de VN. Zo moest iedereen zich schikken naar de eenzijdige handelsembargo’s tegen Cuba, Libië en Iran. Tegelijk wordt de Navo tot buiten haar rechtsgebied ingezet om de belangen van het Westen te verdedigen (grondstoftoevoer, migratiestromen, non-proliferatie van kernwapens…).

2. Op zoek naar georganiseerde multipolariteit

“De Amerikanen hebben de economische en militaire macht om hún visie op te leggen, maar dat wordt steeds minder aanvaard,” zegt Suy. De macht is diffuus, verspreid over de wereld en Washington moet daar rekening mee houden. “Hoewel men beperkte cenakels verkiest, zoals de G8, zal het dossier-Kosovo naar de VN- Veiligheidsraad moeten voor akkoord van Rusland en China.” Coolsaet merkt op dat de Azië-crisis de Amerikaanse dominantie ook in financieel-economische materies heeft ondermijnd: “Men is op zoek naar een nieuwe financiële architectuur in multilateraal overleg, zoals dat voor steeds meer domeinen het geval is. Tegen de zin van de grootmacht: zo kon de VS de oprichting van een Internationaal Strafhof niet tegenhouden.” In dezelfde optiek noemt Rik Coolsaet “de Navo één van de belangrijkste slachtoffers van de Kosovo-crisis.” Sommigen dromen van een omgevormde Veiligheidsraad, maar Suy ziet de permanente leden niet de poten van onder hun stoel wegzagen. “Evenzo kan je aan twee derde van de wereld niet zomaar gaan vertellen dat de nationale soevereiniteit dépassé is.”

Op nationaal vlak: BZ als coördinator, maar van wat en hoe?

Rik Coolsaet ziet drie hoofdtendensen die de manoeuvreerruimte van de nationale BZ-ministers inperken.

1. Nieuwe actoren

Supranationale actoren. Inzake overdracht van soevereiniteit gaat de Europese Unie het verst: de EU kan zelfs ingaan tégen de belangen van lidstaten (denk maar aan het concurrentiebeleid).

Substatelijke actoren worden eveneens belangrijker. Zo heeft Vlaanderen internationaal verdragsrecht. En ook de Amerikaanse deelstaten, de Duitse Länder, de Franse departements eisen hun rol op.

A-nationale actoren. Naast het gewicht van niet-gouvernementele organisaties (NGO’s)) als Amnesty International, Human Rights Watch of Greenpeace, zijn er de grote transnationale ondernemingen en nieuwe IO‘s ( Internationale Organisaties). VN-afdelingen onderhandelen bijvoorbeeld niet langer met staten, maar onder meer met de internationale kamers van koophandel (ICC). Het United Nations Development Program (UNDP) treedt dan weer rechtstreeks in discussie met Amerikaanse hefboomfondsen om maatschappelijke stabiliteit in nieuwe markten te bekomen.

Suy: “Alle grote NGO’s oefenen druk uit op de internationale conferenties. En in Joegoslavië is het wellicht minder te doen om mensenrechten en democratie dan om de belangen van de VS in Europa en in de periferie ervan: de druk van Amerikaanse oliemaatschappijen voor een pijpleiding vanuit de Kaukasus over Turkije naar de Middellandse Zee.”

2. Nieuwe structuren

Nieuwe spelers dwingen het nationale diplomatieke apparaat rekening te houden met volgende trends:

Het multilateralisme primeert op het bilateralisme. Aan de basis van deze trend ligt de globalisering.

Er komt een einde aan het monopolie van BZ als hét verbindingskanaal met het buitenland, en dat veroorzaakt machtsverschuivingen. De staats- en regeringsleiders wegen zwaarder op het BZ-beleid dan de bevoegde ministers. Ook vakministeries (milieu, arbeid, binnenlandse zaken, handel, financiën) onderhandelen nagenoeg autonoom in gespecialiseerde internationale forums.

Multilaterale diplomaten beheersen de technische dossiers in de gespecialiseerde organisaties waarin zij hun land vertegenwoordigen.

Diplomatieke vertegenwoordigingen doen steeds vaker een beroep op lokale krachten. Zo schakelt Duitsland in zijn ambassades mensen in uit het land waar het vertegenwoordigd is.

De uitkleding van BZ leidt tot coördinatieproblemen en zet landen aan om hun buitenlandbeleid te “herijken”.

3. Nieuwe opdrachten

De complexiteit van het internationale diplomatieke verkeer prikkelt voortdurend de inhoudelijke agenda:

De opkomst van een a-nationale agenda: de Wereldbank definieert een dertigtal domeinen die ons nationaal raken, maar waarover het beleid in internationaal overleg totstandkomt: beheer van de oceanen en de zeebodem, witwaspraktijken, politie ( Schengen) of het internationale kapitaalverkeer… België heeft sinds kort een ambassadeur voor Mensenrechten en een voor Milieu. Ze bepalen mee de agenda onder invloed van NGO’s of internationale conferenties (denk maar aan de Rio-milieuconferentie).

De “verbinnenlandsing” van de diplomatie: in een democratie wordt BZ steeds meer gedragen door publieke opinies en door de media, die de wereld in de huiskamer brengen.

De verschuiving van de traditionele diplomatie naar het economische vlak: overal worden diplomatieke posten actiever ingezet voor de commerciële belangenbehartiging. Sommige landen gaan daarbij bijzonder agressief te werk. Zo schakelt Groot-Brittannië zelfs de privé-sector in.

Rik Coolsaet wijt de complexe transitie van de diplomatie aan het samenvallen van cyclische trends op het militaire, economisch-financiële en politieke vlak: “Zoiets gebeurde ook bij de overgang van de Middeleeuwen naar de Renaissance en vergde toen een Honderdjarige Oorlog. De onzekerheid zal duren tot er nieuwe evenwichten ontstaan. De druk van de globalisering verhoogt het multilateralisme en anderzijds het unilateralisme, dat zich door een wantrouwig Amerikaans Congres vertaalt in het recht van de sterkste. Ook in Europa uit zich dat in het fenomeen van de zogenaamde Contactgroepen, waar de grote landen elkaar vinden en de kleintjes maar moeten volgen.”

Erik Suy stelt in die context de vraag of een gemeenschappelijk Buitenlands EU-beleid wel haalbaar is: “Als de contactgroepen niet tot een gemeenschappelijk standpunt komen, gaan ze naar de laagste gemene deler en dat is geen politiek. We hebben op Europees vlak dringend behoefte aan studiegroepen, denktanks zoals de Rand Corporation in de VS of een Europese variant van het Nederlandse Clingendael Instituut.”

ERIK BRUYLAND