Durft er nog iemand te bieden?

Negen maanden geleden leken de mobilofonieveilingen de oplossing voor de staatsschuld. Nu Zwitserland zijn licenties bijna gratis zag vertrekken, zitten de verwachtingen op een dieptepunt. Gelukkig is er een minimuminzet van zes miljard frank bepaald.

Zonder verdere verrassingen weten we over drie maanden wie in België de volgende generatie mobilofonie gaat verzorgen. Een ontwerp van procedure is gepubliceerd, de namen van kandidaten gaan over de tongen. Belgacom Mobile, Mobistar en KPN Orange, de drie ‘zittende’ operatoren, lijken zekerheden, al moet KPN eerst tot een overeenkomst komen met France Télécom over de overname van de aandelen in Orange die het nog niet bezit. De veilingreglementen sluiten namelijk uit dat verbonden partijen elk apart deelnemen aan de veiling. Woordvoerder Bram Oudshoorn van KPN in Nederland: “Het probleem zit bij France Télécom natuurlijk. Wij hebben de vrijheid om te bieden onder de bestaande regels. France Télécom niet.” Wat dus niet uitsluit dat KPN een bod doet via een andere juridische constructie dan KPN Orange.

Drie, vier of vijf kandidaten?

Wie de andere kandidaten zouden zijn, blijft in het vage. Deutsche Telekom, Versatel, BT en Telenet hebben officieel afgehaakt. Het koppel Suez-Telefonica, dat ook in Frankrijk zal bieden, erkent dat het belangstelling heeft, maar is nog op zoek naar partners en laat voorts niet in zijn kaarten kijken. Suez-filiaal Tractebel was indertijd alleszins kandidaat voor de tweede mobilofonielicentie, die naar Mobistar ging. Een andere mogelijkheid is Vivendi, dat in Frankrijk de tweede mobilofoonoperator Cegetel uitbaat en voor UMTS-datadiensten (Universal Mobile Telecommunications System) de nodige ‘ content‘ kan leveren, nu het zich omvormt tot een media-imperium.

Het Canadese Telesystem International Wireless (TIW), de moedermaatschappij van de privé-radiomaatschappij Dolphin Telecom in België, wordt wel eens als outsider genoemd, maar zit financieel niet in goede papieren. De schuldbeladen groep moest in haar jongste kwartaalbericht bekennen dat zij in Groot-Brittannië niet aan één van de voorwaarden voor een kredietfaciliteit van 317 miljoen dollar had kunnen voldoen, waarna als onderdeel van een regeling het krediet was beperkt tot het al opgenomen bedrag.

Voor Rik Daems(VLD), minister van Telecommunicatie, Overheidsbedrijven en Participaties, is het belangrijk om voldoende biedingen binnen te krijgen. België heeft gekozen om vier identieke licenties, met een looptijd van liefst twintig jaar, te verkopen via een ‘simultane veiling met meerdere rondes’. Het opbieden op elk van de vier licenties (‘kavels’) blijft duren tot er op geen enkele kavel nog een bod wordt uitgebracht. De Belgische veilingregels zijn in een voorlopige versie op 22 november op de webstek van het Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (BIPT) gepubliceerd.

Het geld is al besteed

Hoeveel die veiling gaat opbrengen is een volstrekt mysterie. In april CHECK werd de opbrengst door Rik Daems nog op “40 tot 60 miljard” geschat. Nu heeft hij het over “40 miljard” en eigenlijk staat er maar één ding vast: de ontwerptekst van de wet die de veiling van de licenties regelt, voorziet dat er een minimumbedrag van 150 miljoen euro (6 miljard frank) per licentie moet worden betaald. Ter vergelijking: Belgacom Mobile en Mobistar betaalden 9 miljard frank voor hun licentie. KPN Orange, dat in 1997 CHECK de enige kandidaat was voor de gsm-licentie, telde 8 miljard frank CHECK neer.

Als goede huisvader heeft de staat de opbrengst wel al een bestemming gegeven. De som helpt de overheidsschuld te verminderen, al zal de intrestlastenverlaging die dat meebrengt voor twee derde worden gebruikt om het ‘ Vijfsterrenplan informatiesamenleving‘ van Rik Daems te financieren: 11,5 tot 15 miljard frank over de periode 2001-2005, bij een intrestvoet van 5% à 6%, schat de minister in een persmededeling van 17 oktober jongstleden. Wie het even narekent, ziet dat ook dat bedrag grosso modo uitgaat van veilingopbrengsten in de orde van 40 tot 60 miljard frank.

Voor Rik Daems is het echter nooit louter om het geld te doen geweest, beklemtoont hij in een interview met Trends: “Het ging ons vanaf het begin niet om financiën, maar om de transparantie en de marktconformiteit. Met veilingen is de transparantie 100%. Iedereen kent op voorhand de spelregels en ze worden niet gewijzigd in de loop van het spel. Er zit helemaal geen willekeur in.”

Kleine landen zijn de klos

De Tilburgse econoom Eric van Damme, een veilingspecialist, beaamt dat in grote lijnen. “Een veiling wijst de partij aan die de licentie op de efficiëntste manier denkt te kunnen exploiteren. Wie zichzelf het hoogste winstpotentieel toemeet, zal immers het hoogste bod uitbrengen,” zegt hij. Maar hij houdt een slag om de arm. “In de praktijk is de veilingvorm cruciaal,” zegt Eric van Damme.

Ons land is op Griekenland en Denemarken na het laatste West-Europese land dat een veiling van UMTS-licenties organiseert. Tot nog toe zijn veilingen slechts in twee landen een financieel succes geweest voor de overheid: Groot-Brittannië en Duitsland. Nederland, Italië, Oostenrijk en vooral Zwitserland waren, altijd vanuit die optiek, tegenvallers.

Ligt het aan de veilingformule of zijn er andere factoren in het spel? “Tot nog toe is het geen enkel klein land gelukt om pro rata een opbrengst te halen die vergelijkbaar was met die in de grote landen. Er was altijd een discount,” observeert Jean Fisch, een consultant uit de telecompraktijk van AD Little in Brussel.

“Strategisch gezien speelt een klein land voor nieuwkomers op deze markt een tweederangsrol.” Een voorbeeld is Oostenrijk, waar net als in Duitsland zes licenties werden geveild en waar maar één winnaar geen banden heeft met een Duitse operator (die winnaar is niet toevallig een filiaal van de nationale kampioen Telekom Austria). “Wie alleen in Oostenrijk een licentie heeft en niet in Duitsland, heeft een zwakke businesscase,” zegt Fisch.

Volgens die redenering heeft België er slecht aan gedaan de toekenning van de licenties zo lang uit te stellen. “Hoe later de veiling, hoe duidelijker de posities van de mededingers elders in Europa, hoe minder belangstelling,” zegt Fisch. “Heel slecht voor het veilingconcept.”

Een redenering waar Rik Daems het duidelijk niet mee eens is. “Het is een kwestie van tactiek. Tussen september en november werden in vier landen licenties toegekend. Als wij er als vijfde waren bijgekomen, dan hadden de kandidaten gewoon geen tijd gehad om het dossier te bestuderen. Nu zijn we alleen op de markt, ook nadat de veiling is uitgesteld van december naar februari, begin maart. We wilden ook weten wat er gebeurde in Engeland, Nederland, Duitsland en Frankrijk. Tachtig procent van de zaken die we doen is met die landen en de telecommunicatie volgt de business. Frankrijk wou zijn licenties zeer laat toekennen. De andere gingen zeer snel. Wij hebben er ons dus achter geplaatst. Nu zullen we nog altijd twee tot drie maanden voor Frankrijk zijn. Dat is waar we wilden wezen.”

Niet alleen de toevallige strategische posities van potentiële kandidaten bepalen de opbrengst van veilingen. Paul Klemperer, de Oxford-economist die de Britse regering adviseerde bij haar succesvolle veiling, ziet een hele reeks mechanismen die het ‘objectieve’ karakter van veilingen aantasten. Om te beginnen, is er de positie van de operatoren die al gsm-licenties uitbaten en dus eigenlijk al op dezelfde markt actief zijn. Hun aanwezigheid schrikt nieuwkomers af omdat zittende operatoren met veel minder moeite veel meer voordeel kunnen halen uit een licentie dan ‘ greenfield‘-kandidaten, die het hele netwerk en de bijbehorende commerciële organisatie nog vanaf nul moeten opbouwen. Zittende operatoren hebben dus het hoogste winstpotentieel en zullen bijgevolg, geheel volgens de economische theorie, ook het hoogste durven bieden.

Het perverse effect daarvan, aldus professor Klemperer, is dat nieuwkomers niet gemotiveerd zijn om te bieden, vooral als er ook nog eens kosten aan het veilingproces verbonden zijn. Ergo, de zittende operator haalt niet alleen het grootste voordeel uit een licentie, hij krijgt ze ook nog eens bijzonder goedkoop, wegens gebrek aan tegenstand. (Klemperer maakt een vergelijking met de overname van Wellcome door Glaxo, in 1995, toen (vermoedelijk) Zeneca en Roche meer hadden willen bieden, maar dat eenvoudigweg niet deden omdat zij wisten dat Glaxo betere synergieën had met Wellcome en vrijwel zeker hoger zou bieden.)

Lachen met de winnaar

Het afschrikkingseffect wordt nog erger als ook de waarde van de inzet onduidelijk is – zoals zeker het geval is met de UMTS-licenties. Op dat moment speelt wat veilingseconomen de ‘ vloek van de winnaar‘ noemen. Zoals Eric van Damme het formuleert: “Een veiling winnen is slecht nieuws: alle andere bieders hadden de waarde lager ingeschat.” En het nieuws is des te slechter naarmate er meer concurrenten hebben meegeboden. Het effect van die onzekerheid over de waarde van het te veilen goed – de nachtmerrie dat de eenzame winnaar achter zijn rug wordt uitgelachen door de goegemeente, die beter wist – maakt opnieuw dat nieuwkomers veel voorzichtiger tewerkgaan dan de zittende operatoren, die het terrein al kennen.

Zelfs de fundamentele reden om te veilen – het efficiënt toewijzen van een schaars goed – is onzeker. Het staat nu al vast dat er over enkele (vijf?) jaren bijkomend spectrum zal vrijkomen om UMTS-diensten te organiseren. Al die effecten spannen samen om het aantal geïnteresseerden in een veiling op voorhand te beperken.

België vangt dit op door één licentie meer toe te kennen dan er al actieve gsm-operatoren op de markt zijn. Het treft ook wettelijke regelingen die het eventuele nieuwkomers makkelijker zullen maken. Hun klanten zullen de gsm-netwerken van de concurrentie kunnen gebruiken op plaatsen waar het nieuwe UMTS-netwerk nog geen dekking heeft (‘ nationale roaming‘). En de bestaande operatoren zullen verplicht kunnen worden om hun antennemasten met nieuwkomers te delen (‘ site sharing‘). Rik Daems: “Is er plaats voor vier operatoren? Zeker, als je rekening houdt met de penetratiegraad en het totale volume dat deze nieuwe technologie kan halen. Dat is wat onze consultants vertellen. Voor de veiling is het voordeel dat de nieuwkomer voor een correcte prijs zal zorgen en dat de concurrentie achteraf sterker zal zijn.”

Als jij mijn rug krabt,…

Tenminste als er genoeg kandidaten opdagen. Maar ook als er meer geïnteresseerden zijn dan te begeven licenties, kunnen samenzweringen en stilzwijgende afspraken de geboden prijzen laag houden. Dit soort veilingvormen “zijn speciaal kwetsbaar voor stilzwijgende samenzweringen,” waarschuwt Paul Klemperer, die het een onderschat probleem vindt.

De Nederlandse UMTS-veiling, die in juni werd gehouden, illustreert het allemaal. Hoewel er in Nederland vijf zittende operatoren waren, besloot men toch, om redenen van efficiënt spectrumgebruik, tot het toekennen van eveneens vijf licenties. De veilingvorm die in Groot-Brittannië – zo dacht men toch – zijn nut had bewezen, werd gewoon overgenomen. Met vijf licenties voor vijf actieve operatoren wisten nieuwkomers zich echter bij voorbaat kansloos. Er ontstond dus een levendige handel van nieuwkomers die afspraken maakten met zittende operatoren. Van de drie ‘nieuwkomers’ gingen er twee allianties aan. Ze trokken zich bij het begin van de veiling op 6 juni terug. Alleen Versatel bleef als outsider.

Precies om combines te vermijden, worden de deelnemers vaak fysiek en technisch geïsoleerd tijdens dit soort veilingen. In Duitsland was dat in een voormalig militair kamp in Mainz, in Nederland in kamertjes van drie op drie in het Kurhaus van Scheveningen. Daar vonden de experts van Versatel in de derde veilingweek een brief van één van hun opponenten onder de deur. BT-filiaal Telfort dreigde daarin met juridische stappen als Versatel verder zou durven bieden dan het financieel aankon. De redenering van Telfort in de brief was de volgende: aangezien Versatel in een zeer zwakke positie stond en wist dat het geen enkele kans maakte om een licentie te winnen, bood het alleen maar verder om – ten eerste – ofwel de concurrenten op hogere kosten te jagen, ofwel – ten tweede – toegang af te dwingen tot hun huidige en toekomstige netwerken. Die biedstrategie berokkende Telfort schade, waarvoor het Versatel aansprakelijk zou stellen, aldus de brief.

Versatel reageerde met een klacht op grond van het veilingreglement, dat concurrentiehinderend gedrag verbood. Maar de overheid vond de brief geen grond om Telfort uit te sluiten. Dat kon ook moeilijk: zonder Telfort was de veiling meteen afgelopen en was de opbrengst zeker kleiner. Versatel stapte prompt uit de race en begon een rechtszaak.

De veiling stopte onmiddellijk en bracht per hoofd van de bevolking maar één derde op van de Britse, 5,9 miljard gulden tegen een verwachting van 20 miljard. Het vervolg is zo mogelijk nog interessanter: in november viel de mededingingsautoriteit Nma binnen bij zowel Telfort als Versatel nadat Telfort beweerde dat Versatel hen voor de veiling had benaderd met een voorstel om weg te blijven uit de veiling, in ruil voor toegang tot hun netwerk. Versatel ontkent de gesprekken niet, maar zegt dat ze over totaal andere zaken gingen.

Oostenrijk, Italië, Zwitserland…

Is Nederland een alleenstaand geval? Allerminst. De Italiaanse veiling in oktober bracht na enig snoeiwerk door de overheid zes kandidaten voor vijf licenties aan de start. De pers dacht dat het een strijd zou worden tussen nieuwkomers Andala (met Hutchison Whampoa) en IPSE (30% eigendom van het Spaanse Telefónica). Maar uiteindelijk gooide de jonge Italiaanse gsm-operator Blu (20% BT, maar gecontroleerd door de familie Benetton) na elf rondes en minder dan twee veilingdagen al de handdoek in de ring. Het bleek dat BT overhoop lag met een aantal Italiaanse aandeelhouders van Blu over de financiering van de biedingen. De veiling haalde met 12,2 miljard euro minder dan de helft van de verwachte opbrengst en niet zoveel meer dan het opgelegde minimum per licentie van 4000 miljard lire. De Italiaanse staat wil nu beslag leggen op de borg van Blu (2,1 miljard euro, wat volgens sommigen meer is dan de marktwaarde van het bedrijf) en onderzoekt ook hier mogelijke afspraken tussen Blu en andere bieders.

De Oostenrijkse veiling, begin november, kende zes kandidaten voor zes frequentieparen. Net als in Duitsland was er geen verplichting om slechts op één frequentiepaar te bieden, maar niemand had de behoefte om in andermans tuin te gaan rommelen. Op twee dagen en veertien rondes was de veiling afgelopen. De opbrengst lag met 706 miljoen euro de helft onder de verwachtingen.

Zwitserland hernam vorige week zijn veiling na een vaudeville waarbij vijf bieders zich terugtrokken en twee andere fuseerden, zodat er pal voor de vooropgestelde startdatum van de veiling, op 13 november, precies evenveel kandidaten overbleven als te begeven licenties. De autoriteiten schortten de procedure op, maar zagen geen andere uitweg dan de ‘veiling’ toch te laten plaatsvinden. Na vier ronden was de veiling afgelopen. De opbrengst bedroeg 136 miljoen euro. Overheden blijken het – zoals ook in de gewone economische praktijk – heel moeilijk te hebben om marktafspraken te detecteren.

“Er zijn heel duidelijke regels. Als we kunnen bewijzen dat er combines zijn, kunnen we strenge maatregelen nemen,” vindt Rik Daems, die speciaal zwaardere straffen liet inschrijven in de wet. “Maar je kan niet vermijden dat bedrijven die elders al veel geld op tafel hebben gelegd, afwachten hoe de zaken gaan evolueren en hopen dat ze misschien aan een goedkope licentie geraken van iemand die er niet in slaagt om ze te ontwikkelen.”

Intussen, zo blijkt uit het interview, prijst de minister zich gelukkig dat er een minimumbod van 150 miljoen euro (6 miljard frank) per licentie is bepaald – “dat zijn toch al geen peanuts meer” – en houdt hij zelfs rekening mee dat er maar drie kandidaten opdagen voor de vier licenties. “Als er maar drie kandidaten zijn, dan houden we een vierde licentie in reserve. Als blijkt dat UMTS een interessante business wordt, kan ze opnieuw op de markt worden gebracht.” Veilingexperts zoals Paul Klemperer werken intussen aan veilingvormen die minder kandidaten afschrikken en minder kwetsbaar zijn voor combines. Voor veranderingen in de procedures vindt minister Daems het echter te laat. “Het zou fout zijn van de regels te veranderen tijdens het spel. En nu zijn we al aan het spelen.”

bruno leijnse