De ‘vennootschap’ is slechts schijn

Hoewel het ‘in’ is om te spreken van privatiseringen, lijkt het aantal overheidsondernemingen de jongste tijd alleen maar te zijn toegenomen. België telt momenteel een hele fauna en flora van overheidsbedrijven. Met heel uiteenlopende kenmerken trouwens, want een organieke wetgeving die deze materie regelt, bestaat niet: onze diverse wetgevers vinden een type overheidsonderneming uit wanneer ze eraan denken.

Wirwar.

Nog in 1954, bijna een halve eeuw geleden, werd een moedige poging ondernomen om de diverse parastatalen – de term klinkt nu al archaïsch – te ordenen en te groeperen. Dat gebeurde volgens het meer of minder strakke regime van regeringsinvloed; later verwaterde deze systematiek volledig, en werden ad hoc-regimes gangbaar volgens de inval van het ogenblik. Het resultaat is een wirwar aan instellingen die allemaal graag het moderne predikaat overheidsonderneming of NV van publiek recht etaleren. Bijna allemaal ook gebruiken ze een vocabulaire uit het vennootschapsrecht, hoewel het lang niet altijd zeker is dat het om vennootschappen gaat. Een NV met slechts één aandeelhouder, het lijkt toch moeilijk verenigbaar met de contractuele gedachte die aan de basis van een vennootschap ligt; een gedelegeerd bestuurder die aan de raad van bestuur wordt toegevoegd van buitenuit, een bestuurder die slechts de schijn heeft van de bevoegdheden van zijn collega in een privé-vennootschap, het komt allemaal voor. Werd er ooit stilgestaan bij de vraag of het zin heeft om het taalgebruik van vennootschappen te imiteren om te doen alsof? Is er bewust een beroep gedaan op dit moderner aandoend taalgebruik, ook als de vlag de lading niet dekt?

Corporate governance.

In privé-vennootschappen is de jongste tijd veel te doen rond het begrip corporate governance. Dat komt er – samengevat – op neer dat men erop let to do the right things, and to do the things right. Concreet betekent dit dat men een behoorlijkheidseis stelt aan het bestuur van de onderneming. Het bestuur wordt ook veel minder gezien als een machtsfunctie, maar eerder als een van verantwoordingsplichtige bevoegdheid. Bovendien moeten alle waarden – zowel de materiële (onder meer het winstoogmerk) als de immateriële (zoals het milieu, het welzijn van de werknemers, van het management…) – op een verantwoordelijke wijze worden behandeld. En ten slotte moet een gezond kritisch evenwicht bestaan tussen de eigendom en de leiding van de onderneming: shareholder’s value, zeer zeker. Die shareholder’s value is evenwel niet alleen zaligmakend: ook de referentie-aandeelhouder moet zijn bevoegdheden op een verantwoordingsplichtige manier uitoefenen op de algemene vergadering. Gedaan met de macht van het laatste woord.

In vele kringen heeft men moeite met het verteren van dit begrippenapparaat, dat een ethische dimensie deponeert op de tafel van de raad van bestuur, van het management, en – eveneens – van de aandeelhouders. Toch vindt het concept snel zijn weg, ook in België.

Er schuilt evenwel een gevaar in het actuele debat rond corporate governance, namelijk dat het begrip wordt herleid tot de instelling van een paar comiteetjes – een benoemingscomité, een remuneratiecomité… -, wat mission statement-declaraties, en van regeltjes die soms niet meer zijn dan welvoeglijkheids- of efficiëntienormen. Men zal er kritisch op moeten toezien niet op een cynische wijze een nieuwe codex van regeltjes in te voeren, maar de inspirerende geestesgesteldheid ingang te laten vinden dat élk stilzitten of handelen, élke beslissing of niet-beslissing, kritisch verantwoordbaar moet zijn inzake de meerwaarde op ondernemings- en op maatschappelijk vlak.

Kommalegaliteit.

Zijn zulke beginselen toepasbaar op overheidsondernemingen, in hun rijke verscheidenheid? Zonder meer. Overheidsondernemingen zouden de eerste moeten zijn die eraan beantwoorden. Vergaderagenda’s met meer dan 25 agendapunten, regeringsafgevaardigden die slaafs standpunten van hun minister komen vertolken, overheidscommissarissen die het wettelijkheidstoezicht zouden belichamen – alsof de legaliteitsplicht niet één van de voornaamste aandachtspunten van elke bestuurder zou moeten zijn -, en die comfortabel over wettelijkheid (vaak: kommalegaliteit, of verkrampte lettervreterij) komen zeuren omdat ze toch geen bestuurdersaansprakelijkheid dragen: zijn dit allemaal verschijningsvormen van het juiste evenwicht tussen de overheidsaandeelhouder en het management? Het kan terecht in vraag worden gesteld.

Eén van de vondsten van de voorbije jaren is de beheersovereenkomst: het langduriger contract tussen de overheidsonderneming en haar overheid (die vaak haar aandeelhouder is). Bezit de overheid genoeg knowhow om die contracten te inspireren, te voeden, te instigeren, te controleren? Of laat ze zich leiden door haar toekomstige contractpartij? Het is geen gering probleem, want de knowhow zal vaak (alleen) schuilgaan bij de overheidsonderneming, en minder bij de overheid zelf. Realiseert men zich dat het grote voordeel – een beleidsstabiliteit van enkele jaren, en de mogelijkheid om binnen de lijnen van de beheersovereenkomst zijn plan wat autonomer te trekken – ook een groot nadeel heeft? Een overeenkomst kan immers slechts met de instemming van beide partijen worden gewijzigd, en de overheidsaandeelhouder heeft zich dus van zijn rechten grotendeels ontdaan. Bij vernieuwingen van beheersovereenkomsten zal een grote intellectuele inspanning aan overheidszijde nodig zijn om de overheidsrol intelligent te spelen. Zijn onze overheden – die hun administraties tegen een zelden gezien tempo opwaarderen – daar voldoende en tijdig voor gewapend?

Beginselen.

Toch is corporate governance voor overheidsondernemingen minder nieuw dan men denkt: de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die al sedert de jaren zestig toelaten overheidsoptreden te toetsen, kunnen inspirerend werken, zowel trouwens voor overheidsondernemingen als voor privé-vennootschappen. De zorgvuldigheidsplicht, het voorzichtigheidsbeginsel, het respect voor rechtmatig opgewekt vertrouwen, en de (inmiddels ook wettelijk vastgelegde) motiveringsplicht, die inhoudt dat elke beslissing de juridische en feitelijke elementen van draagkrachtige motivering moet bevatten die haar conclusie kunnen schragen, kunnen veel bijbrengen. Zij maken besturen moeilijker, zeker, maar verantwoordingsplichtig. Bovendien laten ze een externe, eventueel rechterlijke controle gemakkelijk toe. De overheid kan dus aan het debat bijdragen – misschien zelfs meer dan zij denkt – ook al zou ze er goed aan doen in haar bos en struweel van overheidsondernemingen te wieden.

leo neels