De hamer onder druk

Wie denkt dat een veiling van mobilofoonlicenties het wondermiddel is om de staatsschuld te delgen, kan wel eens bedrogen uitkomen. Nederland verbijt zijn ontgoocheling, België wacht gespannen af. De ene veiling is de andere niet.

Onze Noorderburen hadden zweethanden van de spanning. Vijf GSM-licenties vielen er te verdelen, en op een veiling moesten die twintig miljard gulden opbrengen. Afgaande op de eerste veilingdagen is het onwaarschijnlijk dat zo’n bedrag zal worden gehaald.

Was het dan wel een goed idee om die toewijzing via een veiling te organiseren? “Dat de opbrengst niet de hoogste is, is niet relevant. Je moet een schaars goed herverdelen. Het geeft geen pas om dat gratis weg te geven. Tenslotte bevoordeel je daarmee alleen de aandeelhouders van een paar telecombedrijven,” zegt onderzoeker Marcel Canoy van het (Nederlandse) Centraal Planbureau, dat voor het Nederlandse ministerie van Financiën pro en contra van veilingen onderzocht. Dat de uiteindelijke opbrengst daarbij geregeld de verwachtingen tegenspreekt – in de hoogte én in de laagte – is bijna vanzelfsprekend.

Verklaart de Tilburgse econoom Eric van Damme: “De grondreden voor het gebruik van een veiling is precies de gebrekkige informatie die de verkoper heeft over de waarde van het product dat hij aanbiedt.” De veiling onthult met andere woorden de waarde van een goed in een slecht geïnformeerde markt. En meer dan dat: zij wijst de partij aan die de licentie op de efficiëntste manier denkt te kunnen exploiteren. Wie zichzelf het hoogste winstpotentieel toemeet, zal immers het hoogste bod uitbrengen.

Tenminste in theorie. Want “in de praktijk is de veilingvorm cruciaal,” erkent Eric Van Damme. De overheid heeft hier veel vrijheid: ze kan ingrijpen op het aanbod van spectrum zelf, op de partijen die interesse hebben en op de manier waarop vraag en aanbod worden bijeengebracht.

En precies dàt liep in Nederland fout. “De zitende spelers en de potentiële toetreders hebbenallerlei afspraken zitten maken,” zegt Canoy. Eén ding is natuurlijk wel noodzakelijk voor een succesvolle vieling: er moeten meer kanshebbers zijn dan te begeven kavels…

Het regulerende Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie kon vorig jaar, bij de consultatieronde over de markt voor mobiele telefonie van de derde generatie, zijn voorkeur voor een “schoonheidswedstrijd” nauwelijks verbergen. Vorige mobilofoonvergunningen, schreef het BIPT onomwonden, zijn toegekend “op basis van objectiveerbare en transparante selectiecriteria, waarbij de voorgestelde tariefstructuur, de kwaliteit van de aangeboden dienst en het bedrag van het concessierecht aan de Staat een rol speelden. Die evenwichtige en objectieve benadering heeft goede resultaten opgeleverd.”

Maar een veiling heeft niet de zweem van willekeur die over een beauty contest hangt, vindt Van Damme. “Bij een veiling is vooraf een expliciete formule gegeven waarmee elk bod geëvalueerd wordt, terwijl bij aanbesteding het winnende bod achteraf door de opdrachtgever wordt bepaald.” Het valt Van Damme trouwens op dat een speler als directievoorzitter Ron Sommer van Deutsche Telekom in eigen land tegen een veiling pleit, maar in Frankrijk tegen de schoonheidswedstrijd.

Sinds de Personal Communications Services-spectrumveilingen in VS in 1996 op papier het equivalent van één derde van de Amerikaanse staatsschuld opbrachten, is de favoriete veilingvorm wereldwijd de “simultane veiling met meerdere rondes”. Daarbij gaat het opbieden op alle kavels door tot er op geen enkele kavel nog een bod wordt uitgebracht.

Maar ook binnen dat model kunnen er spelregels verschillen, illustreert Eric van Damme in een studie van de eerste Europese veiling van het mobilofoniespectrum in 1998. Nederland verkocht toen rechten op twee grote en zestien kleine frequentieblokken. De regels verhinderden dat de deelnemers een bod op een bepaalde kavel konden terugtrekken om meer te kunnen bieden op een andere. Het gevolg was dat er relatief minder geboden werd op de zestien kleine kavels omdat de spelers bang waren om hun geld te dun te spreiden. Terecht. Orange/Veba moest stoppen met bieden op een grote kavel omdat er enkele tientallen miljoenen gulden op twee kleine kavels geblokkeerd stonden. Op hun beurt waren die twee kavels te klein om een netwerk mee op te zetten. Orange moest ze achteraf verkopen aan wat nu het Belgacom-filiaal Ben is. Meest ironisch van al: de kleine kavels waren voorzien om nieuwe spelers aan te trekken. In de praktijk waren het vooral de groten – KPN en Libertel – die er zich goedkoop van bedienden. Of hoe een ondoordachte regel voor verrassende uitkomsten kan zorgen.

Voor de Britse zakenbank ABN-Rothschild, die telecomminister Rik Daems in het 3G-dossier adviseert, wordt het dus geen sinecure. Onder meer de regeling van de informatiestroom naar de biedende partijen is delicaat. Hoe meer informatie beschikbaar is over de andere biedingen, aldus FCC-adviseur John McMillan in 1995, hoe meer vertrouwen de bieders krijgen en hoe hoger het bod zal zijn. Maar als er weinig bieders zijn, kan dezelfde informatie ook kartelvorming bevorderen omdat het kartel zo de naleving van de gemaakte afspraken gemakkelijker kan controleren.

Tegenstanders van spectrumveilingen zijn zeldzaam onder economen, maar des te talrijker onder de actoren: Europese Commissie, operatoren, producenten, gebruikers. Zij claimen onder meer dat de licentiekosten uiteindelijk verrekend worden in de eindgebruikersprijs en zelfs dat ze innovatie verhinderen omdat de kopers geen geld meer overhouden voor investeringen.

Onzin, zeggen de economen. Innovatie gebeurt precies met het oog op meer winst en de kapitaalmarkten weten een goed businessplan te appreciëren. Evenmin ziet de orthodoxe econoom een direct effect op de gebruikersprijzen. “De consumentenprijs wordt gedicteerd door de marktsituatie en dus door de concurrentie tussen de spelers,” zegt Van Damme. “Het veilingmechanisme werkt zelfs de andere kant uit. Het zijn de efficiënte bedrijven die de hoogste prijs kunnen betalen. Zij werken met de laagste kosten.”

Wie de gevolgen van de hoge instapvergoedingen wél voelen, zijn de investeerders. Van Damme: “Een hoge licentievergoeding leidt tot een lagere winst en dus tot een lagere prijs van de aandelen van het winnende bedrijf, niet tot een hogere consumentenprijs.”

De beurs geeft hem gelijk. Toen vorige week duidelijk werd dat de prijzen bij de veiling in Nederland hoogstwaarschijnlijk binnen de perken zouden blijven, stegen de aandelen van KPN en Libertel. Versatel daarentegen daalde.

België wordt één van de laatste EU-lidstaten om zijn 3G-spelers aan te wijzen. Dat gebeurt eind dit jaar, en dat zou wel eens kunnen doorwegen in de opbrengst, die Rik Daems op 60 miljard frank schat. Zegt Eric van Damme: “Mijn verwachting is dat hoe eerder je in de rij bent, hoe hoger de opbrengst is. Verliezende partijen bepalen de veilingprijs. Hoe hoger de waarde die verliezende partijen aan het object toekennen, hoe hoger de prijs. Bij de eerdere veilingen zit in de waarde ook een optie op de toekomst. Je ziet nu al dat partijen die in het Verenigd Koninkrijk niet gewonnen hebben niet meer in Nederland en Duitsland meedoen omdat er nu toch geen Europees netwerk meer te behalen is. En daar is het natuurlijk wel om te doen.”

bruno leijnse