Begroting blijft prioriteit

Een van de taken van het begrotingsbeleid is het opvangen van schommelingen in de economische activiteit. Hoe ging dat in zijn werk tijdens de voorbije dertig jaar? En wat zal de budgettaire ruimte zijn eens de EMU van start is gegaan? Op het vieren van de teugels moet alleszins niet gerekend worden.

Sinds 1992 werd het nettofinancieringstekort van de totale overheid teruggedrongen met 5 procentpunt van het BBP tot 2,0%, het laagste peil sinds het begin van de jaren zestig. Deze ontwikkeling was zowel te danken aaan de daling van de rentelasten (met 2,8% van het BBP) als aan de verhoging van het primaire overschot (met 2% van het BBP). Rekening houdend met de ongunstige conjunctuur in deze periode, betekent dit dat het budgettaire beleid fors werd verstrakt.

Zonder maatregelen zou het primaire overschot spontaan zijn teruggelopen. Immers, indien de economische groei verzwakt, lopen de fiscale en parafiscale ontvangsten terug en nemen de overheidsbestedingen toe. De overheidsfinanciën hebben spontaan een stabiliserende werking op de conjunctuur, waarbij de schommelingen in de productie en de werkgelegenheid wat worden afgevlakt. Deze “automatische stabilisatorwerking” van de overheidsfinanciën werd in de periode 1992-1997 echter tenietgedaan door het restrictieve begrotingsbeleid.

Ook in het verleden was het begrotingsbeleid in België eerder “procyclisch”, waarbij de budgettaire teugels werden gevierd in een fase van hoogconjunctuur en verstrakt bij laagconjunctuur. De wijzigingen in het structureel saldo dat men bekomt door het nettofinancieringstekort te zuiveren voor de invloed van de conjunctuur, zijn dan niet toe te schrijven aan fluctuaties in het productietempo, maar weerspiegelen grotendeels beleidsmaatregelen

1

. Op basis van het structureel saldo kunnen we in de voorbije dertig jaar grosso modo vier fasen onderscheiden in het begrotingsbeleid (zie grafiek 1): op het lakse begrotingsbeleid in de periode 1967-1981 volgde een forse budgettaire verstrakking tussen 1981 en 1987. Deze saneringsoperatie werd echter onderbroken in de periode 1987-1992, maar sinds 1992 werd het begrotingsbeleid opnieuw restrictief.

Uit grafiek 2 blijkt duidelijk dat het begrotingsbeleid telkens restrictief was in periodes van laagconjunctuur en omgekeerd.

De ontwikkeling van het structureel saldo wordt echter vertekend door de fluctuaties van de rentelasten. Zij zijn het gevolg van de schuldaccumulatie in het verleden en wijzigingen in de rentetarieven. Ze vertalen dus niet het begrotingsbeleid. Daarom is het beter niet het nettofinancieringstekort te zuiveren voor de conjunctuurinvloeden, maar enkel het primair saldo, dit wil zeggen exclusief rentelasten. Door het structureel primair saldo te beschouwen in plaats van het structureel saldo, verandert het hierboven beschreven beeld van het begrotingsbeleid echter niet. Wel blijkt dat de inspanningen in de eerste helft van de jaren tachtig groter uitvielen en die in de jaren negentig lager (zie tabel 1). De oplopende rentelasten sinds de tweede helft van de jaren zeventig en de daling ervan in de eerste helft van de jaren negentig werden immers volledig vertaald in de ontwikkeling van het structureel saldo.

KEYNESIANISME.

Een verlaging van de overheidsbestedingen en/of een verhoging van de belastingen moet het nationaal inkomen doen afnemen en omgekeerd. Indien de regering een evenwichtige economische groei en volledige werkgelegenheid nastreeft, zou zij dus bij laagconjunctuur het structureel tekort mogen laten oplopen om het opnieuw te verminderen bij hoogconjunctuur. Zo’n Keynesiaans beleid heeft als uitgangspunt de idee dat het algemeen prijspeil star is – net als de lonen – zodat in het geval van onderbesteding de vraag niet automatisch wordt aangezwengeld door een daling van de prijzen.

Het is in deze gedachtegang dat in de jaren zeventig werd getracht de tijdelijke inzinkingen van de economische activiteit na de olieschokken en de oplopende werkloosheid op te vangen door een stimulerend budgettair beleid, waarbij de forse groei van de overheidsuitgaven deze van de ontvangsten ruimschoots oversteeg.

Het expansieve budgettaire beleid bleek echter weinig effectief. Het stimulerend effect van de bijkomende overheidsbestedingen op de productie werd immers grotendeels ongedaan gemaakt doordat zij de particuliere bestedingen verdrongen. Oplopende begrotingstekorten in de jaren zeventig deden de overheidsschuld pijlsnel toenemen van nog minder dan 60% van het BBP in het midden van de jaren zeventig tot meer dan 100% van het BBP in 1982.

Mede door de grote kapitaalvraag van de overheid liep de reële rente tegen het begin van de jaren tachtig op, zodat de particuliere sector werd geconfronteerd met een hogere financieringskost voor zijn investeringen, wat de groei ervan afremde. Bovendien kan de overheid slechts tijdelijk een beroep doen op schuldfinanciering. Omdat de schulden ooit in de toekomst moeten worden terugbetaald, wordt een expansief beleid noodzakelijkerwijze gevolgd door een verstrakking. In anticipatie op een mogelijke verhoging van de belastingdruk steeg de spaarquote van de gezinnen van ongeveer 14% van het beschikbare gezinsinkomen in het begin van de jaren zestig tot gemiddeld 20% in de jaren zeventig. Naast de negatieve invloed van het expansieve begrotingsbeleid op de particuliere investeringen, werd dus ook de groei van de particuliere consumptie afgeremd.

Het expansieve budgettaire beleid droeg ook bij tot de verslechtering van de concurrentiekracht. Door de extra vraagimpuls van de overheidssector werd immers een bijkomende opwaartse druk uitgeoefend op het inflatiepeil. De verslechtering van de Belgische concurrentiekracht door de hoge reële loonstijgingen werd op die wijze nog versterkt. In de tweede helft van de jaren zeventig ontstond zodoende een tekort op de lopende rekening van de betalingsbalans, dat in 1980 opliep tot ruim 4% van het BBP.

Vanwege zowel het verdringingseffect als het concurrentiekrachtverlies is het budgettaire beleid er niet in geslaagd de economische groei te stimuleren. Bovendien kwam door het oplopende tekort op de lopende rekening van de betalingsbalans de Belgische frank onder druk te staan, zodat hij in 1982 moest worden gedevalueerd.

Dat het budgettaire beleid in de jaren zeventig fors ontspoorde en uiteindelijk resulteerde in de devaluatie van de Belgische frank, is vooral toe te schrijven aan de verkeerde inschatting van de toenmalige economische problemen. De quasi-stabilisatie van de werkgelegenheid en de oplopende werkloosheid waren namelijk niet zozeer toe te schrijven aan de zwakke economische groei (vraagzijde), maar aan structurele factoren die te maken hadden met de aanbodzijde van de economie. De economische groei vertraagde weliswaar enigszins, maar bedroeg gemiddeld nog steeds 3,2% per jaar. Zoals in de gouden jaren zestig werden echter nog steeds forse reële loonstijgingen toegekend, wat leidde tot een enorme arbeidsuitstoot bij de bedrijven. De arbeidsproductiviteit lag bijgevolg in de jaren zeventig zeer hoog. Een dergelijk probleem lost zich niet op door een vraagstimulerend beleid te voeren, maar vergt structurele aanpassingen op de aanbodzijde. In plaats van een stimulerende budgettaire politiek, waren in deze periode eerder structurele maatregelen aangewezen, waarbij vooral moest worden ingegrepen in het loonvormingsproces.

KOERSWIJZIGING.

De ontwikkelingen in de jaren zeventig hebben duidelijk geïllustreerd dat het voeren van een expansieve budgettaire politiek in een open economie onder een vast wisselkoersstelsel niet effectief is.

Met de devaluatie van de Belgische frank in 1982 werd het startschot gegeven voor de sanering van de overheidsfinanciën. Het falen van het Keynesiaanse stimuleringsbeleid in de jaren zeventig leidde tot een groeiend geloof in de monetaristische visie. Die stelt dat het budgettaire beleid niet in staat is om de economische groei te beïnvloeden en vooral tot hogere inflatie leidt.

Gekoppeld aan de devaluatie werd een restrictief inkomensbeleid gevoerd, waarbij de loonindexeringen tijdelijk werden opgeschort en tussen 1984 en 1986 werden de reële lonen bevroren. Het strikte inkomensbeleid remde de binnenlandse vraag fors af, zodat de economie in de periode 1981-1988 voortdurend beneden haar potentieel presteerde, meteen de langste periode van laagconjunctuur gemeten sinds 1956. Toen de economische groei aan het einde van de jaren tachtig opnieuw verstevigde, werd echter een lastenvermindering doorgevoerd, zodat het saneringsproces tijdelijk werd onderbroken. Om de opwaartse schuldspiraal te stoppen en om te voldoen aan de begrotingsnormen opgelegd in het Verdrag van Maastricht (1992), werd het opnieuw noodzakelijk zware inspanningen te leveren tijdens de periode van zwakke economische groei die de eerste helft van de jaren negentig kenmerkte.

SANEREN EN GROEI.

Men kan zich de vraag stellen of het restrictieve begrotingsbeleid tijdens de eerste helft van de jaren tachtig en tijdens de jaren negentig de zwakke economische prestaties in deze periodes niet nog heeft versterkt. Of een begrotingssanering al dan niet de economische groei afremt, is afhankelijk van ten eerste de geloofwaardigheid van de saneringsinspanning en ten tweede of de sanering vooral werd tot stand gebracht via een vermindering van de uitgaven of via lastenverhoging.

Vooral voor een land met een hoge schuldratio is het van belang dat structurele saneringsmaatregelen worden genomen en niet al te zeer wordt gegrepen naar eenmalige inkomsten en/of besparingen opdat het beleid geloofwaardig zou zijn. Door structurele maatregelen te nemen, wordt gegarandeerd dat de tekortvermindering zal worden voortgezet en de schuld op een duurzame wijze teruggedrongen. Een geloofwaardig saneringsbeleid brengt lagere rentetarieven met zich dankzij de verkleining van de risicopremie

2

. Zowel het inflatie- als het debiteurenrisico nemen immers af. De particuliere bestedingen en in het bijzonder de investeringen worden dankzij de lagere rentetarieven gestimuleerd. Op die wijze kan het saneringsbeleid zelfs een positief effect hebben op de economische groei.

Ook afhankelijk van de aard van de sanering (via uitgavenvermindering of lastenverhoging) verschilt de impact op de economische groei. Op basis van een analyse van het begrotingsbeleid in verschillende Oeso-landen stellen Alberto Alesina en Robert Perotti dat een sanering via de vermindering van de uitgaven (vooral transfers, socialezekerheidsuitgaven en overheidslonen) niet alleen succesvoller is in het duurzaam verbeteren van het primair saldo, maar ook een expansief effect heeft op de economische groei

3

.

Lastenverhogingen (belastingen en socialezekerheidsbijdragen) daarentegen bleken minder duurzaam en oefenden bovendien een restrictief effect uit op de economische groei. Gedeeltelijk ligt ook de grotere geloofwaardigheid van een uitgavenbeperkend beleid aan de basis van deze verschillende economische gevolgen. Een beleid dat de groei afremt van de uitgaven die spontaan de neiging hebben op te lopen, impliceert immers een structurele sanering. Maar, de stimulering van de economische groei verloopt niet alleen via de verbeterde credibiliteit, ook vermogenseffecten en vooral de concurrentiekrachtverbetering werken dat mee in de hand. Eerder werd al gesteld dat door de sanering van de overheidsfinanciën de rentetarieven normaal zullen dalen, zodat de actuele waarde van het particuliere vermogen stijgt, en bijgevolg meer kan worden geconsumeerd.

Daarenboven zal door de duurzame vermindering van de overheidsuitgaven geanticipeerd worden op een vermindering van de lastendruk, wat het positieve vermogenseffect nog versterkt

4

. Ook via de verbetering van de concurrentiekracht kan een budgettaire sanering bijdragen tot een steviger economische groei. Door de afkoeling van de inflatie en van de lonen die met een budgettaire sanering gepaard gaat, worden de loonkosten per eenheid product getemperd, wat de concurrentiekracht doet verbeteren. Dat zal zich vooral voordoen bij een sanering door uitgavenbeheersing, aangezien lastenverhogingen de loonkosten opnieuw doen oplopen.

In België kan er een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de saneringsoperatie in de jaren tachtig en die van de jaren negentig. De verbetering van het structureel primair saldo tussen 1981 en 1987 was grotendeels gestoeld op een daling van de structurele primaire uitgaven, terwijl de verbetering tussen 1992 en 1997 bijna louter totstandkwam door hogere ontvangsten (zie tabel 1). Mogelijk was daardoor de budgettaire sanering in de jaren negentig nefaster voor de economische groei dan die in de jaren tachtig. De jaarlijks terugkerende zware begrotingsinspanningen in de jaren negentig hebben alleszins een neerwaartse impact gehad op het consumentenvertrouwen. De lastenverhogingen droegen er daarenboven toe bij dat het reële beschikbare gezinsinkomen in deze periode nauwelijks toenam, wat nog een bijkomende rem zette op de groei van de particuliere consumptie. Niet zozeer de omvang van de sanering, dan wel de manier waarop deze totstandkwam, oefende dus een negatief effect uit op de conjunctuur in deze periode.

BUDGETTAIR BELEID IN DE EMU.

Met de start van de derde fase van de Economische en Monetaire Unie (EMU) op 1 januari 1999 verliezen de lidstaten niet alleen hun autonomie over het wisselkoers- en het monetaire beleid, maar ook het begrotingsbeleid zal aan banden worden gelegd door het “Pact voor stabiliteit en groei”. Om te verhinderen dat het expansief begrotingsbeleid van een lidstaat de rente in de hele euro-zone zou opdrijven, bepaalt het Stabiliteitspact dat het nettofinancieringstekort van de totale overheid niet hoger mag liggen dan 3% van het BBP. Indien een buitensporig tekort optreedt, dat niet binnen het eerstkomende jaar wordt gecorrigeerd, zullen sancties worden opgelegd, waaronder de verplichting een renteloos deposito te plaatsen.

Enkel in uitzonderlijke gevallen mag de 3%-norm in beperkte mate tijdelijk worden overschreden, met name wanneer de productie met meer dan 2% krimpt, of eventueel met 0,75% à 2% indien er sprake is van een abrupte neergang of een relatief groot gecumuleerd productieverlies.

Het nettofinancieringstekort moet voldoende laag zijn om het ontstaan van een buitensporig tekort te voorkomen. Op basis van de ontwikkeling van het conjunctureel saldo in het verleden, hebben wij berekend dat een daling van de productie met 0,75% leidt tot een verslechtering van het nettofinancieringstekort ten belope van 1,2% van het BBP. Dat betekent dat het nettofinancieringstekort – als het de 3% niet mag overschrijden – gemiddeld maximaal 1,8% mag bedragen. Bij een stevige economische groei zou het nettofinancieringstekort zelfs zo goed als volledig verdwenen moeten zijn. Slechts in zo’n scenario kunnen de automatische stabilisatoren de vrije loop worden gegeven en kan het begrotingsbeleid in voldoende mate als buffer dienen om conjuncturele schokken op te vangen.

Door het hoge startpeil van de schuldratio (118% van het BBP in 1998) en de druk die de demografische ontwikkeling zal uitoefenen op de overheidsfinanciën vanaf 2015 zal de ruimte voor het voeren van een stabilisatiebeleid tijdens de komende decennia echter onbestaande zijn

5

. Om een snelle afbouw van de schuldratio in de hand te werken, dient het primair saldo gedurende lange tijd op een hoog peil te worden gehandhaafd. Uitgaande van een gemiddelde nominale BBP-groei van 4% en een impliciete rente van 6,5% zal de schuldratio in 2015 zijn teruggedrongen tot 60% van het BBP indien het verwachte primaire overschot voor 1998 (6,0% van het BBP) wordt aangehouden. Het nettofinancieringstekort zal in 2006 weggewerkt zijn en vanaf dan zal een overschot worden geboekt dat oploopt tot 2% van het BBP in 2015. De opbouw van deze budgettaire reserve is noodzakelijk om het hoofd te kunnen bieden aan de financieringslast die de veroudering van de bevolking met zich zal brengen. Op basis van berekeningen van de Oeso zal door de forse stijging van de ouderdomsgebonden uitgaven (pensioenlasten en gezondheidskosten) het primaire saldo van de overheid fors krimpen vanaf 2015 en in 2030 zal zelfs een primair tekort ontstaan ten belope van 0,5% van het BBP

6

. Dankzij de inkrimping van de rentelasten blijft de schuldvermindering aanhouden tot 2027, wanneer de schuldratio een dieptepunt bereikt van 30 van het BBP, om nadien opnieuw lichtjes op te lopen tot 32,4% van het BBP in 2030.

Tijdens de komende decennia zal er bijgevolg geen ruimte zijn voor een budgettair stabilisatiebeleid. Maar, door de aangehouden schuldafbouw en de geloofwaardige opbouw van een marge om het demografisch probleem te financieren, zal wellicht de reële rente opnieuw verminderen.

Volgens verschillende studies heeft de forse schuldopbouw tijdens de afgelopen twintig jaren een opwaartse impact uitgeoefend op de reële rente ten belope van 100 tot 250 basispunten

7

. De duurzame vermindering van de overheidsschuld zal dus normaal gesproken het omgekeerde effect teweegbrengen, wat de investeringen zal aanmoedigen en dus ook de economische groei zal verhogen. Dat moet een compensatie vormen voor de mogelijke deflatoire impact van het aangehouden restrictief budgettair beleid.

Caroline Ven is senior economist bij KBC Bank.

CAROLINE VEN