Reinhilde Veugelers (KU Leuven): ‘Het gevaar op een interne Europese subsidieoorlog neemt toe’

De Verenigde Staten maken in de Inflation Reduction Act (IRA) een smak geld vrij om hun economie klimaatvriendelijker te maken. Ook Europa kan daar beter van worden, op voorwaarde dat de Europese Unie de interne markt niet ondergraaft als antwoord op het Amerikaanse offensief. “Dat zou een heel gevaarlijke evolutie zijn”, zegt professor Reinhilde Veugelers.

“ De klimaattransitie is een industriële revolutie met een deadline. Die revolutie gaat ook in Europa veel te traag”, zegt Reinhilde Veugelers, als professor aan de KU Leuven, fellow van de denktank Bruegel en gewezen adviseur van de Europese Unie een expert in industrieel beleid. Een groene versie van dat beleid moet de Europese economie een stevige duw in de richting van klimaatneutraliteit geven tegen 2050. “De Amerikaanse Inflation Reduction Act (IRA) heeft ook voor Europa grote voordelen”, zegt Veugelers. “Europa kan die druk van buitenaf goed gebruiken om een tandje bij te steken in zijn energietransitie. Hopelijk zorgt de IRA voor een versnelling. De Verenigde Staten maken ook eindelijk werk van een versnelde uitstootvermindering. Dat is in het belang van iedereen. Bovendien biedt de IRA Europese bedrijven kansen op de Amerikaanse markt, die een grote schaal en leermogelijkheden biedt.”

De Europese Unie blijft bekend voor een open internationale handel en een multilaterale aanpak. Dat mogen we niet zomaar overboord gooien

De Verenigde Staten maken 369 miljard dollar aan subsidies en belastingvoordelen vrij voor investeringen in de Verenigde Staten. In welke mate verstoort dat beleid een eerlijke concurrentie op het wereldtoneel?

REINHILDE VEUGELERS. “Het subsidiepakket is groot genoeg om de markt te verstoren, maar het is niet zozeer de omvang van het pakket dat problematisch is, wel de manier waarop de subsidies verdeeld worden. Een substantieel deel van die Amerikaanse subsidies worden pas toegekend als de bedrijven voldoende een beroep doen op Amerikaanse producten en componenten. Denk aan Amerikaans staal bij de productie van windturbines, een sector waarin Europa sterk staat. Of er is enkel steun bij de aankoop van lokaal geproduceerde elektrische auto’s. Bedrijven zullen vanuit de Verenigde Staten moeten opereren om aanspraak te maken op die subsidies. Dat is een flagrante schending van de internationale handelsregels. Het zou een dramatische ontwikkeling zijn als we die regels voor lange tijd begraven. De Europese subsidies gaan niet gepaard met voorwaarden van lokale productie. Dat mag ook niet van de Europese regels inzake staatssteun, om de Europese interne markt niet te verstoren. De subsidies moeten in Europa ook compatibel zijn met de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).”

Is de Europese Unie, tot eigen nadeel, heiliger dan de paus?

VEUGELERS. “Het is in de klimaattransitie goed om heilig te zijn. Het is goed voor het klimaat en voor de economie als we de transitie naar koolstofneutraliteit zo efficiënt mogelijk aanpakken. De Europese Unie blijft toch bekend voor een open internationale handel en een multilaterale aanpak. Dat mogen we niet zomaar overboord gooien.”

Wat kan Europa doen tegen de Amerikaanse schending van de handelsregels?

VEUGELERS. “We kunnen een klacht indienen bij de WTO. Dat zal geen effect hebben, maar we moeten principieel toch het signaal geven dat de Amerikaanse voorwaarden om lokaal te produceren niet kunnen. Eventueel kun je met de Verenigde Staten onderhandelen om uitzonderingen te krijgen voor Europese bedrijven. Dat heeft misschien meer kans op slagen, maar dan spelen we het Amerikaanse spelletje mee. De Europese Unie is een van de laatste bolwerken die de internationale handelsregels kunnen verdedigen. Als tegenmaatregelen zou je invoerheffingen op Amerikaanse producten kunnen invoeren, maar dat is ook moeilijk om te organiseren. En dan zet je mogelijk ook de deur open voor Amerikaanse tegenmaatregelen, omdat wij ook veel subsidies uitdelen. Het is beter een club van landen op te richten die nog bereid zijn de multilaterale kaart te trekken en samen een open markt te vormen op basis van WTO-compatibele handelsregels. De G7 is een startpunt, hopelijk met de Verenigde Staten, maar anders zonder. Andere landen kunnen zich daarbij ook aansluiten.”

Europa broedt op een tegenoffensief met een Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero Age. Opvallend is dat het de regels voor staatssteun wil versoepelen.

VEUGELERS. “Dat is een heel gevaarlijke evolutie, want de Europese Unie ondergraaft de interne markt als lidstaten vlotter staatssteun kunnen geven. Het risico op subsidieoorlogen tussen de lidstaten neemt toe. De Europese interne markt is cruciaal voor de ontwikkeling van een groen industrieel beleid. Een gefragmenteerde interne markt belet dat jonge Europese cleantechbedrijven kunnen doorgroeien, zoals Amerikaanse of Chinese concurrenten dat kunnen doen op hun grote thuismarkten. Europees Commissaris voor Concurrentie Margrethe Vestager zoekt een compromis door de versoepeling van de staatssteunregels als tijdelijk te omschrijven, maar tijdelijke steun wordt in principe enkel toegelaten om bedrijven door een moeilijke periode te loodsen, zoals de coronacrisis of de energiecrisis. Bovendien beletten de huidige regels voor staatssteun niet dat lidstaten subsidies geven om de klimaattransitie vooruit te helpen, maar dan op een zo efficiënt mogelijke manier, zonder zombiebedrijven te creëren. De principes van het huidige staatssteunbeleid zijn gezond en mogen we niet overboord gooien. De sterke landen liggen altijd op de loer voor excuses om de staatssteunregels te versoepelen of een einde te maken aan de discipline die Vestager oplegt. Daar mogen we niet op toegeven.”

Heb je een groen industrieel beleid nodig? Of kun je de klimaattransitie aan de markt overlaten, mits je de uitstoot van koolstof voldoende belast?

VEUGELERS. “Economen zijn getraind om industrieel beleid en overheidsingrijpen argwanend te benaderen, waarbij we waarschuwen dat een overheidsfalen vaak groter is dan een marktfalen. Maar zonder een groen industrieel beleid lukt de klimaattransitie niet. Let op, een belasting op koolstofuitstoot is een absolute must. Zonder die koolstofbelasting zijn subsidies meer dan honderd keer minder efficiënt. Het verbaast me daarom dat de Verenigde Staten nu vooral via subsidies willen werken, terwijl een koolstofbelasting efficiënter is. Maar het is politiek wellicht de meest haalbare methode voor hen. Een koolstofbelasting op zich is echter onvoldoende om de transitie voldoende snel te realiseren. De taks is te algemeen en te bot om een aantal marktfalingen te verhelpen. Vooral voor mogelijke doorbraaktechnologieën krijg je in de vroege fase te weinig steun via een CO2-belasting, zeker omdat de financiering van die groene investeringen botst op een te risicoschuwe houding van investeerders en beleidsmakers. Subsidies en regulering moeten die doorbraaktechnologie meer kansen geven. De combinatie van een koolstoftaks en een industrieel beleid via subsidies en regelgeving is het beste.”

De sterke landen liggen altijd op de loer voor excuses om de staatssteunregels te versoepelen of een einde te maken aan de discipline die Vestager oplegt. Daar mogen we niet op toegeven

We hebben groene doorbraaktechnologie nodig om de klimaattransitie tijdig en betaalbaar te realiseren?

VEUGELERS. “Ja. De klimaattransitie gaat véél te traag. En als je de transitie moet versnellen, zal ze ook duurder worden, zoals altijd gezegd is geweest. We hebben de boot al gemist, maar het zal nog duurder worden als we nog langer wachten. Vandaar dat nieuwe doorbraaktechnologie alle kansen moet krijgen. Subsidies voor wind- en zonne-energie zijn eigenlijk een taks op nieuwe technologie. De Verenigde Staten doen dat in de IRA vrij goed. Ze gaan naast wind- en zonne-energie ook voor de nieuwere waterstoftechnologie, voor de opvang en de opslag van koolstof, en voor de volgende generatie van kernenergie. Tegelijk is het ook belangrijk de bestaande groene technologie te blijven verbeteren. Europa kan achter de batterijproductie aanhollen, maar maakt misschien beter meteen de sprong naar de volgende batterijtechnologie. Je kunt ook in de waardeketen van groene technologie zoeken naar kritische componenten waarin Europa een sleutelrol kan spelen. We kunnen bijvoorbeeld mineralen als lithium vervangen door synthetische alternatieven. Dat vraagt misschien nog veel research en tijd, maar het is alle hens aan dek om de klimaatverandering aan te pakken.”

Is de Europese Unie bestuursmatig sterk genoeg om dit industrieel beleid in goede banen te leiden?

VEUGELERS. “Nee. (lacht) Dat is het grote probleem. Het beleid wordt gevormd door een clubje dat elkaar kent. Dat is niet noodzakelijk slecht, maar dit beleid valt te veel terug op de grotere, bestaande bedrijven, die vaak te lang vasthouden aan bestaande technologie. De vernieuwing gaat te traag, zeker als het om drastische veranderingen gaat. De Europese autoproducenten maken bijvoorbeeld heel traag de sprong van de verbrandingsmotor naar de elektrische auto. In Europa stonden we ook sterk in nucleaire technologie, maar we hebben innovaties in die technologie verwaarloosd. Voor radicaal nieuwe technologie heb je vaak nieuwe bedrijven nodig. Die moeten kunnen groeien naar een kritische schaal als ze succesvol zijn. En als ze worden overgenomen door gevestigde spelers, moet het mededingingsbeleid bewaken dat hun nieuwe ideeën niet gesmoord worden. Waarom benoemen we geen ‘transitietsaar’ die het Europese industriële beleid coördineert? In cleantech kan dat. Laat ons de IRA gebruiken om de Europese Green Deal efficiënter te maken.”

Moet de Europese Unie als antwoord op het Amerikaanse subsidieoffensief ook de subsidiekraan verder opendraaien?

VEUGELERS. “Dat hoeft niet. Europa geeft ook al veel groene subsidies. De elektrische auto subsidiëren we evenveel. Hernieuwbare energie krijgt in Europa zelfs meer subsidies dan in Amerika. Europa zou eerst moeten checken of die subsidies goed besteed worden. De focus ligt in Europa op het financieren van onderzoek en ontwikkeling en minder op de uitrol en de productie van nieuwe groene technologie. Subsidies op dat vlak zijn ook wenselijk als ze bijvoorbeeld flessenhalzen in de productiecapaciteit kunnen aanpakken. Vooral kleine bedrijven investeren soms niet in de transitie bij gebrek aan toegang tot financiering. Die private hefboom is in Europa nog onvoldoende ontwikkeld. Europa moet dus ook op de IRA antwoorden door verder werk te maken van een Europese bankenunie en een Europese kapitaalmarkt. Van de Verenigde Staten kunnen we ook de aanpak op lange termijn leren. In hernieuwbare energie subsidiëren we meer, maar de bedrijven weten hier niet altijd hoelang subsidies of bepaalde regels overeind blijven. De belangrijkste barrière voor bedrijven om te investeren in cleantech is de onzekerheid over het regelgevend kader. In de Verenigde Staten geeft de federale overheid tien jaar zekerheid.”