Zwarte lijst belastingparadijzen: wie controleert de controleurs?

Is de zwarte lijst met belastingparadijzen van de Europese Unie een efficiënte manier om druk uit te oefenen in de strijd tegen belastingontduiking? Of wordt vooral aan windowdressing gedaan?

Op 5 december 2017 maakte de Raad van de EU de Europese zwarte lijst met belastingparadijzen bekend. Anderhalve maand later werden acht van de zeventien landen in kwestie al opnieuw van de lijst werden gehaald. In beide gevallen ging dat gepaard met kritiek. Dat de initiële lijst geen enkele EU-lidstaat bevatte, maakte die volgens critici ongeloofwaardig. De EU zou buiten haar grenzen criteria hanteren die ze zelfs bij haar eigen lidstaten niet kon afdwingen.

Ook de beslissing van Ecofin (de raad met alle ministers van Economie en Financiën van de EU- lidstaten) om de zwarte lijst te halveren, leverde controverse op. De reden daarvoor was de weinig transparante communicatie. Zo werden acht landen van de lijst gehaald omdat ze hadden beloofd voldoende aanpassingen te doen in hun belastingbeleid. Over welke veranderingen het precies ging, werd met geen woord gerept. In de loop van het afgelopen jaar kende de lijst nog verschillende aanpassingen. (zie kader: Zwarte en grijze lijst)

In het licht van de discussie over belastingfraude, die de jongste jaren door onder meer de Panama Papers en de Paradise Papers werd aangewakkerd en waarbij transparantie een van de centrale thema’s is, deden zowel de aanpassingen van de zwarte lijst als het gebrek aan communicatie omtrent die beslissingen al meermaals de wenkbrauwen fronsen.

Hoeveel waarde moeten we hechten aan de lijsten van de EU als wapen in de strijd tegen belastingfraude?

Criteria

Het opmaken van de lijsten werd door de Raad van de Europese Unie toevertrouwd aan de Code of Conduct Group, een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van zowel de Europese Commissie als de EU-lidstaten. Bij het opstellen en het opvolgen van de lijsten hanteert die werkgroep drie criteria.

Ten eerste moeten landen de nodige transparantie aan de dag leggen. Concreet komt dat voornamelijk neer op de uitwisseling van bankgegevens. Wanneer een Belgisch bedrijf bijvoorbeeld een rekening opent bij een bank in Panama, moet de Panamese overheid, indien ze daarvan op de hoogte is, die informatie volledig ter beschikking stellen van de EU-lidstaten. Een tweede criterium is de mate waarin de anti-BEPS-maatregelen, die ervoor moeten zorgen dat multinationals hun winst niet kunnen verschuiven van het land waar die gerealiseerd werd naar een land met een fiscaal gunstiger regime, worden toegepast.

Volgens Wouter Lips, onderzoeker aan de UGent, is het relatief eenvoudig na te gaan of landen al dan niet aan de eerste twee criteria voldoen. “In beide gevallen neemt de Code of Conduct Group een bestaand kader over van de internationale organisatie OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling). In dat kader zijn de concrete voorwaarden waar landen inzake gegevensuitwisseling en de behandeling van multinationals aan moeten voldoen, welomlijnd. Als de werkgroep bijgevolg oordeelt dat een land voldoet aan de voorwaarden, is dat ook voor onafhankelijke onderzoekers gemakkelijk te verifiëren.”

Het derde criterium, fair taxation, betreft het belastingbeleid van de landen. Dat mag volgens de Code of Conduct Group niet voorzien in een voorkeursbehandeling voor bedrijven of vermogenden. Om te worden aanzien als een land met een eerlijk belastingbeleid, mogen er bovendien geen regels zijn die off-shoreconstructies vergemakkelijken en mogen niet systematisch winsten worden aangetrokken die elders werden gerealiseerd.

Mysterie

Op het eerste gezicht lijkt ook dat laatste criterium waardevol, maar rond de concrete invulling ervan hangt een waas van mysterie. “In tegenstelling tot bij de andere twee criteria, geeft de Code of Conduct Group hier enkel een vage, zeer ruim interpreteerbare richtlijn mee”, aldus Lips.

“De werkgroep, zelf niet bepaald een toonbeeld van transparantie, beslist in besloten kring en enkel op basis van de eigen analyse of een land een eerlijk belastingbeleid voert. Externe controle aan de hand van verifieerbare parameters is moeilijk. Het zou naïef zijn te denken dat die aanpak geen aanleiding geeft tot gelobby en tot beoordelingen die worden ingegeven door andere belangen dan die van eerlijke belastingen”, benadrukt Lips.

De halvering van de lijst, nauwelijks anderhalve maand na de eerste bekendmaking en op basis van beloftes waar verder niets over werd bekendgemaakt, was in dat opzicht natuurlijk koren op de molen van critici. De werkgroep leek dat ook te beseffen en zette al enkele stappen in de richting van meer transparantie.

Zo wordt de correspondentie tussen de EU en de landen die niet voldoen aan de criteria, (deels) gepubliceerd. Uit die correspondentie valt dus wel meer informatie te krijgen over de manier waarop de Code of Conduct-groep beslissingen neemt en over de inspanningen die landen (moeten) maken om hun tekortkomingen weg te werken en geschrapt te worden van de lijsten.

Geen sancties

Naast de gehanteerde criteria en de onafhankelijkheid van de partijen die beslissen of landen op de zwarte lijst terechtkomen, is natuurlijk ook het opleggen van sancties bepalend voor de slagkracht van zo’n lijsten. Aangezien het gaat om lijsten van landen die niet tot de EU behoren, zijn juridische bepalingen hier weinig relevant.

Maatregelen van economische aard zijn daarentegen in principe wel mogelijk. In de officiële communicatie van de Raad wordt ook gesuggereerd dat overheden van belastingparadijzen op minder financiële steun van het European Fund for Sustainable Development (EFSD) kunnen rekenen. Dat fonds werkt samen met een aantal landen rond thema’s als migratie en economische ontwikkeling.

Maar in de praktijk wordt daarvan volgens Lips op geen enkele manier gebruikgemaakt. “Het enige nadeel dat landen op de zwarte lijst van de EU kunnen ondervinden, is reputatieschade”, zegt Lips. “Het is maar de vraag of dat volstaat. Voorbeelden uit het verleden leren dat betrokken overheden een minimale inspanning leveren, net voldoende om van de lijst te worden geschrapt. Van een echte wijziging in het beleid is dikwijls weinig sprake.”

Het rapport van Oxfam bevat dezelfde kritiek: de EU legt de lat veel te laag, zodat het al te gemakkelijk is om door middel van oppervlakkige aanpassingen aan de criteria te voldoen, zonder dat er structureel iets verandert. Wanneer een land bijvoorbeeld wordt gewezen op een fiscale voorkeursbehandeling voor winsten gerealiseerd door buitenlandse bedrijven en daarop reageert door het lagere belastingtarief voortaan toe te passen op álle winsten, beschouwt de EU dat volgens Oxfam al als een positieve verandering.

Ook voor Europese bedrijven of particulieren die hun geld versluizen naar landen buiten de EU die niet voldoen aan de criteria van transparantie en een eerlijk belastingbeleid, zijn er geen gevolgen.

“Zolang je als bedrijf of burger je geld aangeeft bij de belastingdienst van zowel je eigen land als van de niet EU-lidstaat, ben je wettelijk in orde, ongeacht of het nu om een belastingparadijs gaat of niet”, verduidelijkt Lips. “Er is wel een mogelijkheid voor EU-overheden om defensieve maatregelen te treffen, die tot hogere belasting kunnen leiden voor wie in de landen op de lijst investeerde.”

De afwezigheid van echte maatregelen verklaart ook hoe het kan dat landen zo gemakkelijk van de zwarte naar de grijze lijst kunnen worden verplaatst. Er komen immers geen praktische beslommeringen aan te pas.

Maar dat de slagkracht van de EU-lijsten vooralsnog wordt ondermijnd door zowel het gebrek aan verifieerbare criteria als de afwezigheid van effectieve sancties, betekent volgens Lips niet dat er niets is veranderd. “Los van de veelbesproken lijsten, zijn er zeker stappen vooruit gezet, met name in het uitwisselen van bankgegevens. De klassieke manier om belastingen te ontduiken – door geld op een geheime rekening in het buiteland te zetten – wordt daarmee met succes bestreden. Frauderen is moeilijker en duurder geworden, al blijven de meest kapitaalkrachtigen buiten schot.”