Touwtrekken om 11,2 miljard

Koppen tellen in het onderwijs kan je op veel manieren. Tussen de ‘beste’ verdeling voor Vlaanderen en de ‘beste’ voor Wallonië gaapt een kloof van 11,2 miljard frank. Lopen in Wallonië ruim 40.000 spookleerlingen rond? Doet Wallonië aan leerlingshopping? Dit kost Vlaanderen, naargelang van het geval, 136.500 frank of 241.700 frank per kop.

Het was in het verleden vaste prik en het zal in de toekomst wel niet veel anders zijn: telkens wanneer in België de communautaire discussie opflakkert, komt binnen de kortste keren het heikele dossier van de financiering van het onderwijs boven water. Ook op dit vlak kreeg de regering- Verhofstadt alvast een vergiftigd geschenk doorgeschoven van Dehaene-II.

De huidige discussie rond de financiering van het onderwijs vindt haar oorsprong in de Bijzondere Financieringswet (BFW) van 16 januari 1989. Die bepaalde dat het onderwijs van de Franse en de Vlaamse Gemeenschap zou worden gefinancierd door de BTW-ontvangsten van de federale regering. De totale basisdotatie voor 1989 bedroeg 296,4 miljard frank, een bedrag dat jaarlijks moest worden aangepast in functie van de inflatie en de denataliteitsevolutie. Voor 1999 gaat het om een dotatie van 365,1 miljard frank.

Voor de periode 1989-98 voorzag de BFW een forfaitaire verdeelsleutel van 57,55% voor de Vlaamse Gemeenschap en 42,45% voor de Franse Gemeenschap. Vanaf de begroting 1999, zo stipuleerde de BFW, moest de verdeelsleutel van de dotatie worden aangepast aan de verdeling van het aantal leerlingen, aan de hand van bij wet vastgelegde objectieve criteria. De BFW van 1989 voorziet dus dat bij gewone wet – zonder bijzondere meerderheden – de criteria kunnen worden vastgelegd om het aantal leerlingen en dus automatisch ook de nieuwe verdeelsleutel voor de onderwijsdotatie te bepalen.

Een simpele opdracht? Op papier ongetwijfeld, maar in de politieke praktijk lijkt dit een huizenhoog probleem te vormen. De regering-Dehaene II raakte er alvast niet uit en hanteerde als gemakkelijkheidsoplossing voor de begroting van 1999 het handhaven van de oude 57,55/42,45-verdeelsleutel.

De regering-Verhofstadt installeerde wel een intergouvernementele en interparlementaire conferentie voor institutionele vernieuwing, intussen beter bekend als Costa, maar plaatste de financiering van het onderwijs niet op de agenda. Dit mag verrassend heten, omdat het regeerakkoord bepaalt dat de opdracht van Costa er onder meer in bestaat “voorstellen te formuleren voor de aanpassing of de wijziging van de institutionele regels inzake financiering en modaliteiten van werking van de instellingen”. Het kan dan ook nauwelijks verbazen dat in diverse Vlaamse kringen wordt gevreesd dat over de financiering van het onderwijs een geheim politiek akkoord bestaat.

Bestaat er een mogelijkheid tot echte objectivering van het debat over het effectieve aantal schoolgangers? Moeilijk, zo blijkt uit de cijfergegevens die wij samenbrachten in bijgaande tabel. Er bestaan twee grote kanalen om ‘koppen’ te tellen: enerzijds het aantal leerlingen en anderzijds de bevolkingsgegevens. De eerste cijfers worden door de gemeenschappen zelf verstrekt, terwijl de tweede uit de nationale bevolkingsstatistieken worden gehaald.

Vertrekkend van het concept aantal leerlingen rijzen er onmiddellijk twee politiek erg gevoelige problemen: de kleuters en de bissers. Het meetellen van de kleuters levert vooral Vlaanderen voordeel op. Tegenover de nu geldende verdeelsleutel levert Vlaanderen 1,1 miljard in als de kleuters worden meegeteld (lijn A.1), maar dat deficit stijgt tot 4,6 miljard bij uitstoting van het aantal kleuters (lijn A.3). Uitsluiting van de bissers boven de 18 jaar levert Vlaanderen een kleine winst op indien men de totale schoolpopulatie, inclusief de kleuters, telt (lijn A.2). Uitzuivering van de leerlingenpopulatie voor zowel kleuters als bissers boven de 18 jaar vermindert de inlevering die Vlaanderen ten opzichte van het huidig systeem moet doen van 4,6 miljard tot 2,5 miljard. Het aandeel van de bissers in het aantal leerlingen van het secundair onderwijs bedraagt 4,7% in Vlaanderen en 9,7% in Franstalig België.

De tweede manier om het aantal schoolgangers te bepalen, gaat uit van de bevolkingsgegevens, opgesplitst naar leeftijd. Ook hier duikt al onmiddellijk een probleem van definitie op. In Wallonië treedt het einde van de schoolplicht in op de dag dat de leerling zijn (haar) 18de verjaardag viert. In Vlaanderen eindigt de schoolplicht op 30 juni van het jaar waarin de leerling 18 jaar wordt. Toch groeit over de communautaire grenzen heen de consensus dat om de potentieel schoolplichtige bevolking te meten, men best de bevolkingsgroep ouder dan 6 jaar en jonger dan 18 jaar kan nemen.

Telling en verdeling op basis van de bevolkingsgegevens doet de verhoudingen helemaal omslaan. Neemt men de kleuters in de rekening op, dan wint Vlaanderen 5,7 miljard frank aan middelen tegenover de verdeelsleutel uit de BFW van 1989 (lijn B.1). Hanteert men de cijfers inzake de potentieel schoolplichtige bevolking in de strikte zin van het woord – van 6 tot en met 17 jaar – dan verhoogt de bonus voor Vlaanderen verder tot 6,6 miljard (lijn B.2).

Bovengaande cijfers gaan, wat Brussel betreft, uit van de forfaitaire verdeelsleutel 20/80. Met andere woorden: men gaat ervan uit dat 20% van de Brusselse schoolplichtige populatie Nederlandstalig onderwijs volgt. Uit officiële cijfers kan echter worden afgeleid dat de realiteit hier eerder in de buurt van de 10% ligt. Lijn B.3 uit bijgaande tabel corrigeert dit, maar geeft ook aan dat zelfs deze herverkaveling Vlaanderen nog altijd een batig saldo van 3,4 miljard oplevert.

De cijfers uit de laatste kolom van bijgaande tabel duiden meteen ook het politiek spanningsveld aan van de discussie over de financiering van het onderwijs. Tussen de voor Wallonië meest gunstige van de mogelijke objectieve criteria, nl. lijn A.3, en de voor Vlaanderen meest lucratieve maatstaf, nl. lijn B.2, gaapt een kloof van niet minder dan 11,2 miljard frank. Communautair ging men in dit land ooit voor veel kleinere bedragen compleet uit de bol.

Wie dacht dat met het bovengaande alle moeilijke punten uit dit dossier op tafel lagen, vergist zich. Er doet zich namelijk een opvallend verschil voor in aantallen tussen de concepten aantal leerlingen en bevolking. In bijgaande tabel vallen die netjes af te lezen door de aantallen op de lijnen A. 4 en B.3 met elkaar te vergelijken. Het aantal leerlingen blijkt dan immers 42.800 eenheden groter te zijn dan de potentieel schoolplichtige bevolking. Bij nader toezien komt dit verschil, op 500 leerlingen na, volledig voor rekening van de Franse gemeenschap.

Twee elementen kunnen dit groot verschil tussen aantal leerlingen en potentieel schoolplichtige bevolking uitleggen. Ten eerste, de instroom van buitenlandse leerlingen. Langs Waalse kant wordt in deze context gewezen op de omvangrijke toestroom vanuit het groothertogdom Luxemburg. Ten tweede, onnauwkeurigheden in de telling en/of de opgave van het aantal leerlingen, waarbij de vraag kan worden gesteld of er daarbij al dan niet sprake is van fraude. Hoe het ook zij, het “gat” van de 42.800 spookleerlingen dient coherent en verifieerbaar te worden uitgelegd vooraleer de verdere discussie echt objectief kan verlopen.

Inzake de toestroom van buitenlandse leerlingen moet ook de vraag worden opgeworpen in hoeverre de Franse Gemeenschap aan leerlingshopping doet, zowel in het buitenland als in Vlaanderen. Berekeningen van Trends leren dat dit een zeer lucratieve bezigheid is. Elke leerling die uit het buitenland wordt aangetrokken, brengt de Franstalige Gemeenschap 136.500 frank op en vermindert onvermijdelijk de onderwijsdotatie voor Vlaanderen met eenzelfde bedrag. Elke leerling aangezogen vanuit Vlaanderen brengt aan de Franse gemeenschap 241.700 frank op, opnieuw ten koste van de Vlaamse onderwijsdotatie.

johan van overtveldt