Regionale tewerkstellingspolitiek

De massale werkloosheid in ons land is geen onoplosbaar probleem. Andere industrielanden slagen er wèl in het arbeidsvolume te verhogen en de werkloosheid naar beneden te halen.

De werkloosheid – die is gestegen tussen 1973 en 1984 en daarna is gestabiliseerd – is een lappendeken. Ze is beduidend hoger bij de vrouwen dan bij de mannen. Ze varieert sterk naargelang van de regio en zelfs van arrondissement tot arrondissement. En ze verschilt ook naargelang van het opleidingsniveau.

Wat dat laatste betreft, is het verschil in België groter dan elders. Zo bevindt België zich bij de vier (van de 25) Oeso-landen met de laagste werkloosheidsgraad onder de houders van een diploma van, al dan niet universitair, hoger onderwijs. Daar staat tegenover dat we bij die Oeso-landen horen waar de werkloosheidsgraad het hoogst is bij arbeiders die ten hoogste een getuigschrift van lager middelbaar haalden. Bovendien ligt het gedeelte van de actieve bevolking dat geen einddiploma secundair onderwijs heeft, hoger in België dan in 13 andere Oeso-landen, waaronder onze drie buren (Nederland, Duitsland en Frankrijk), en dat zowel voor de leeftijdsgroep 25-34 jaar als de categorie van 25 tot 59 jaar. Nochtans is België, samen met Duitsland, het enige land van de Oeso waar onderwijs verplicht is tot 18 jaar.

Wat de tewerkstelling betreft (het aantal arbeidsovereenkomsten), ging België er tussen 1973 en 1984 met 4% op achteruit, maar ligt het niveau van 1995 8% hoger dan in 1973. De tewerkstelling in de industrie is met meer dan een derde gedaald tussen 1973 en 1995, terwijl tijdens dezelfde periode de tewerkstelling in de dienstensector met ongeveer 50% is gestegen.

VOORUITZICHTEN.

België is een kleine, open economie, temidden van een grondig veranderende internationale omgeving. Dat geldt a fortiori ook voor elke regio. In die omgeving onderscheidt men drie duurzame evoluties: mondialisering, technologische verandering en desindustrialisering.

Mondialisering betekent dat de economieën steeds meer openstaan voor internationaal handelsverkeer. Ze is in de eerste plaats het gevolg van de technologische evolutie, die de transportkosten drukt en de afstandsgebonden belemmeringen vermindert of zelfs wegneemt. De belangrijkste oorzaken liggen dus niet bij institutionele veranderingen zoals de Europese eenheidsmarkt, de Wereldhandelsorganisatie of de Europese Monetaire Unie. Of we het nu willen of niet, die evolutie betekent dat we steeds meer in concurrentie geraken met de hele wereld.

De technologische verandering voltrekt zich in heel wat domeinen erg snel. De inplanting van onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten en de investeringen in spitssectoren zullen steeds vaker daar gebeuren, waar die beweging voldoende kan begeleid worden. In de eerste plaats door het aanleveren van voldoende gekwalificeerde arbeidskrachten.

Desindustrialisering treft alle ontwikkelde economieën. De automatisering van manuele taken maakt dat de traditionele tewerkstelling van arbeiders overal daalt, een beweging die onontkoombaar lijkt.

Die drie tendensen benadelen de niet-gekwalificeerde arbeiders ten opzichte van de gekwalificeerde: de eerste groep komt meer in concurrentie met arbeiders uit de lagelonenlanden, ze kunnen zich moeilijker aanpassen aan de eisen van de technologische vooruitgang en ze worden massaal getroffen door de desindustrialisering.

De mondialisering heeft een invloed op de specialisatie van de industrielanden ten opzichte van de pas geïndustrialiseerde landen. Er wordt vaak gezegd dat de industrielanden zich specialiseren in productie waarvoor veel geld en weinig arbeid nodig is (de loonkosten zijn er immers hoog), terwijl de pas geïndustrialiseerde landen zich eerder zouden toeleggen op een productie met weinig kapitaal- maar hoge arbeidsinbreng (omdat de lonen er laag liggen). Zo eenvoudig is het echter niet: de industrielanden die groeien en jobs creëren zijn precies diegene die zich specialiseren in productievormen die gebruikmaken van gekwalificeerde arbeidskrachten. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld bestaat 85% van de jobs die in de voorbije vijf jaar in de dienstensector geschapen werden, uit betrekkingen met een loon dat hoger ligt dan het gemiddelde.

In Europa zullen vooral twee factoren de relevantie van de economische politiek van de lidstaten aanzienlijk inkrimpen: het Verdrag van Maastricht en het Stabiliteitspact, dat de regeringen ertoe verplicht hun overheidstekorten laag te houden. De autonomie op het vlak van fiscaal, monetair en wisselkoersbeleid van de Europese staten wordt sterk beknot. Maar zonder dat er op dit ogenblik een Europese politieke structuur voorzien is die de fakkel kan overnemen van de nationale overheden om macro-economische bevoegdheden uit te oefenen. Daardoor bestaat er op dit ogenblik een grote onzekerheid aangaande het vermogen van Europa om een macro-economisch beleid te voeren dat gunstig is voor de groei en de tewerkstelling. En we weten dat economische groei de belangrijkste determinant is van de ontwikkeling van de tewerkstelling.

Voor België – een kleine, open economie – is de eerste paramater voor de creatie van arbeidsplaatsen de concurrentiekracht. Omwille van de internationale concurrentie verliezen de ondernemingen, waar de kosten sneller stijgen dan bij hun concurrenten, afzetgebieden en dat heeft een negatieve invloed op hun productie en hun tewerkstelling.

Het vraagstuk van de concurrentiekracht van onze bedrijven rijst eerder ten opzichte van de ondernemingen in de andere Europese landen, die soortgelijke producten en diensten leveren als wij, dan ten overstaan van de pas geïndustrialiseerde landen. België is een erg open economie en de ontwikkeling van de buitenlandse handel, zowel import als export, verliep vooral langs de landen van de Europese Unie. Op dit ogenblik zijn Duitsland, Frankrijk en Nederland goed voor 50% van de Belgische buitenlandse handel. De economische uitwisseling met niet-Europese landen heeft nooit een hoge vlucht genomen. In 1965 bedroeg de buitenlandse handel van de landen van de Europese Unie met landen buiten Europa iets minder dan 8% van hun BBP, zowel voor de export als de import. Dertig jaar later ligt dat percentage nog steeds beneden de 9%. De ontwikkeling van de handelsrelaties en de druk van de concurrentie zijn dan ook, volgens ons, vooral intra-Europese fenomenen.

De invoering van de economische unie en de monetaire unie kan het belang van de concurrentiekracht enkel maar verhogen. Deze laatste zal overigens transparanter worden.

Een rechtstreeks effect van die concurrentiefactor is de negatieve relatie tussen loonkosten en tewerkstelling. Als de loonkosten meer stijgen dan in de landen waarmee we in concurrentie staan, dan leidt dat op middellange termijn naar een verlies van arbeidsplaatsen, enerzijds omwille van de verzwakte concurrentiepositie van de ondernemingen, en anderzijds door de verhoogde substitutie van arbeid door kapitaal.

De concurrentie blijft echter niet beperkt tot de relatieve loonkosten. De bekwaamheid en de scholingsgraad zijn eveneens belangrijk, net als de investeringen en de O&O-activiteiten. We komen daarop terug wanneer we het hebben over de regionale tewerkstellingspolitiek.

Al die tendensen – mondialisering, technologische verandering, desindustrialisering, de opbouw van de Europese economische en monetaire unie, de groeiende openheid van de economieën – vormen redenen tot bezorgdheid. We worden steeds meer en op alle vlakken beconcurreerd: productie, investeringen en uiteraard tewerkstelling. Tegelijk opent het echter ook mogelijkheden voor onze ondernemingen over heel de wereld: exportmogelijkheden, investeringskansen en uiteindelijk dus jobcreatie bij ons.

Die onomkeerbare internationale evolutie wordt dus een opportuniteit. Andere landen profiteren daarvan, waarom wij dan niet? Het is vanuit dat perspectief dat ik, steunend op recente economische analyses, een aantal krachtlijnen voor economisch beleid wil aangeven die de groei en tewerkstelling kunnen verbeteren.

In België valt het tewerkstellingsbeleid onder de bevoegdheid van zowel de federale overheid als van de gewesten en de gemeenschappen. Het zou erg moeilijk zijn om aan een van beide overheidsniveaus de volledige bevoegdheid toe te kennen. De fiscale en budgettaire politiek van elk niveau, de inkomenspolitiek, de parafiscaliteit, de steun aan de export en aan investeringen, aan O&O enzovoort, oefenen allemaal een invloed uit op de tewerkstelling. Indien men al die bevoegdheden zou willen toekennen aan een enkel niveau, dan zou dat ofwel een terugkeer naar de unitaire staat betekenen, ofwel het afschaffen van het federaal niveau. Dat zijn twee institutionele veranderingen die de zaak van de tewerkstelling niet zouden dienen.

FEDERAAL BELEID.

Op federaal vlak moet de voorkeur gegeven worden aan de volgende oriëntaties:

In de eerste plaats een duurzame omlijsting van de loononderhandelingen zodat de loonkosten niet sneller aangroeien dan in onze buurlanden (Nederland, Duitsland, Frankrijk). En dat, indien mogelijk, via een akkoord tussen de sociale partners en de regering.

Een loonmatiging maakt ruimte voor een actieve tewerkstellingspolitiek, voor zover de individuele loonkosten minder snel evolueren dan de toegevoegde waarde van de ondernemingen. Dat is een cruciaal punt, omdat door de invoering van de euro de mogelijkheid om via een devaluatie het verlies aan concurrentiekracht te herstellen, verloren gaat.

De financiering van de sociale zekerheid verzekeren, door minder dan vandaag de factor arbeid te belasten (want ze verhoogt de loonkosten). Met andere woorden: een geleidelijke verlaging van de patronale bijdragen, in een eerste fase enkel op de lage lonen (want die worden betaald aan de werknemerscategorie waar de werkloosheidsgraad het grootst is en die het meest getroffen wordt door de internationale concurrentie). Een beleid van vermindering van de patronale bijdragen aan de sociale zekerheid moet permanent en onherroepelijk zijn, opdat de ondernemingen ermee rekening zouden houden bij hun investerings- en aanwervingsbeslissingen. Om een voldoende grote financiering van de sociale zekerheid in stand te houden, moet die verlaging van de patronale bijdragen gecompenseerd worden door een financiering afkomstig van andere productiefactoren (algemene sociale bijdrage, heffingen op de uitstoot van koolstofdioxide, indirecte belastingen). In eerste instantie moet gebruikgemaakt worden van de budgettaire marge die zich in de komende jaren geleidelijk zal ontwikkelen op het niveau van de federale overheid.

Door de vermindering van de arbeidsduur aan te moedigen, voor zover aan de volgende drie voorwaarden voldaan is:

– dat de arbeidsduurvermindering niet leidt tot een verhoging van de loonkosten;

– dat de organisatie van het werk zodanig aangepast wordt dat ze een gunstige invloed heeft op de tewerkstelling;

– dat er voldoende geschoolde werknemers beschikbaar zijn om te kunnen beantwoorden aan de vraag naar bijkomende (deeltijdse) tewerkstelling.

Indien aan die drie voorwaarden niet voldaan is, dan heeft een verlaging van de arbeidsduur een negatieve invloed op de economische groei en de tewerkstelling. De “recycling” van de werkloosheidsvergoedingen zal de totstandkoming van de eerste voorwaarde vergemakkelijken. De tweede voorwaarde moet geval per geval bekeken worden door elke onderneming afzonderlijk. En voor de realisatie van de derde voorwaarde zal het vaak nodig zijn om vormingscursussen voor werklozen te organiseren.

Een doelgerichte aanpassing van de personenbelasting, zodat de werklozen uit de werkloosheidsval kunnen geraken. Voor een aantal categorieën van werklozen geldt nu dat een betrekking aannemen, zou neerkomen op inkomensverlies. Daardoor vertonen ze de neiging om in een afhankelijkheidspositie te blijven hangen.

REGIONALE POLITIEK.

Gegeven de internationale vooruitzichten en in de veronderstelling dat de federale overheid de eerder beschreven beslissingen neemt, over welke keuzemogelijkheden beschikken de gewesten dan om een economische politiek te voeren die groei en tewerkstelling bevordert?

De recente – empirische én theoretische – analyses over de economische groei hebben gepoogd een antwoord te vinden op de vraag waarom sommige landen een sterkere groei kennen, die gepaard gaat met meer jobcreatie. De volgende lessen kunnen getrokken worden. In een land, of een regio, wordt economische groei hoofdzakelijk gestimuleerd door een combinatie van drie factoren:

– de immateriële en materiële kapitaalinvesteringen van de ondernemingen, waardoor de invoering van de technologische vooruitgang versneld wordt en stijgende schaalrendementen geschapen worden;

– onderzoek en het koppel onderzoek-ontwikkeling;

– de menselijke kapitaalfactor (de som van de inspanningen die besteed worden aan opleiding en vorming, inbegrepen de volwassenenvorming en de ervaring die tijdens het werk opgebouwd wordt).

De genoemde drie factoren versterken elkaar. Bijvoorbeeld: een land waar het menselijk kapitaal groter is dan in een ander, zal over meer geschoolde werkkrachten beschikken, waardoor het ook meer middelen zal kunnen geven aan onderzoek en ontwikkeling, een sector die precies een beroep doet op gekwalificeerde mankracht. Innovatie en economische groei zullen er dus sterker zijn. Het land zal zich specialiseren in de productie van goederen en diensten waarvoor geschoolde arbeidskrachten nodig zijn, die een hogere productiviteit opleveren. Daardoor worden ook hogere lonen en een hogere levensstandaard mogelijk, die bovendien sneller zullen groeien. Omgekeerd, zal een land waar weinig geïnvesteerd wordt in menselijk kapitaal zich geleidelijk specialiseren in de aanmaak van goederen en diensten waarvoor weinig gekwalificeerde, eerder laagproductieve arbeid nodig is. Als dat land ook weinig doet op het vlak van onderzoek en ontwikkeling, zal het een lagere economische groei en levensstandaard kennen.

De gewesten beschikken over ruime bevoegdheden die hen de mogelijkheid bieden om de drie genoemde factoren gunstig te beïnvloeden. Hun budgettaire middelen zijn aanzienlijk: in 1996 bedroegen de fiscale ontvangsten van de gewesten en gemeenschappen, na betaling van de intresten op de overheidsschuld, 840 miljard frank, terwijl dat voor de federale overheid slechts 650 miljard was. Budgettaire arbitragemaatregelen moeten het hen mogelijk maken op duurzame wijze in te werken op de tewerkstelling volgens de drie genoemde krachtlijnen. Indien we meer groei willen, die vergezeld gaat van jobcreatie, moeten de gewesten prioriteit toekennen aan drie krachtlijnen.

Voorrang geven aan de immateriële en materiële kapitaalinvesteringen van de ondernemingen, buitenlandse investeringen inbegrepen. Dat is niet hetzelfde als de oprichting van semi-openbare investeringsmaatschappijen, waarvan er al zoveel zijn. Sommige begrotings- of fiscale instrumenten zijn doeltreffender dan andere. Laten we selectief zijn. In het geval van vestigingen van multinationale ondernemingen moet rekening gehouden worden met het fiscaal regime van de moederonderneming; investeringsstimuli ten voordele van kmo’s zijn niet dezelfde als voor multinationale ondernemingen.

Omdat de budgettaire en fiscale bevoegdheden op dat vlak verdeeld zijn over de federale overheid en de gewesten, zou een coördinatie tussen beide niveaus welkom zijn. Daardoor kan een synergie ontstaan tussen de maatregelen die door elk overheidsniveau getroffen worden. Ook kan men zo de perverse effecten van een fiscale concurrentie tussen de gewesten vermijden.

Onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten ontwikkelen op gebieden waar België achterstaat op de Europese buren. Het is nodig om de impact van het huidige beleid na te gaan: is het voldoende toegespitst op de noden van de ondernemingen, de kmo’s inbegrepen? Is het georganiseerd in functie van de vraag vanwege de bedrijven en hun afzetmarkten? Leidt het tot O&O binnen de ondernemingen? Maken we voldoende gebruik van het potentieel van de universitaire onderzoekscentra, in partnership met de ondernemingen?

Meer inspanningen doen op het vlak van de volwassenenvorming. Dat aspect wordt vaak onderschat als men het heeft over groei en tewerkstelling. Industrielanden die een economische groei kennen, creëren eerder voor geschoolde werknemers arbeidsplaatsen dan voor weinig geschoolde werknemers. In België is de werkloosheidsgraad voor mensen met een diploma van het hoger secundair, relatief laag. Dat is nog meer het geval voor de houders van een diploma van hoger onderwijs. Het deel van de actieve bevolking dat die opleidingsniveaus haalt, is evenwel kleiner dan bij onze buren. We lopen dan ook het risico geconfronteerd te worden met een tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten eens de economische activiteit herneemt. Dat zou dan voor gevolg hebben dat sommige economische activiteiten bij ons niet tot ontwikkeling kunnen komen, hetgeen uiteindelijk een rem zou zetten op de aanwerving van werknemers. Een verhoging van het niveau van vorming is dan ook ten zeerste aangewezen, vooral voor werkloze volwassenen. Indien dat niet gebeurt – en we komen in een situatie waarin een onvoldoende aantal geschoolde werknemers gepaard gaat met een overvloed aan ongeschoolde arbeidskrachten – kan de verlaging van de werkloosheid enkel gebeuren door een geleidelijke specialisatie naar productievormen die weinig vakbekwame arbeid vergen, laagproductief zijn en leiden tot een zwakke groei en een bescheiden levensstandaard. Dat is niet bepaald een oplossing om na te streven.

Vaak hoort men de volgende opwerping: het is niet omdat een werkloze een opleiding krijgt, dat hij ook zeker een job zal vinden. En wat is dan het nut van een vormingsprogramma? Een weinig geschoolde werkloze die zichzelf niet vormt, heeft weinig vooruitzichten om ooit nog een baan te vinden en de kans wordt steeds kleiner naarmate hij langer in het werklozencircuit zit. Krijgt hij daarentegen een degelijke vorming, dan stijgt eens de economische activiteit oppikt de waarschijnlijkheid om een job te vinden aanzienlijk, al wordt het natuurlijk nooit een zekerheid.

Als vorming bijdraagt tot de economische groei en de tewerkstelling, moeten de publieke uitgaven op dat gebied dan noodzakelijkerwijze verhoogd worden? Het antwoord daarop ligt niet voor de hand. Een verhoging van die publieke uitgaven leidt ofwel tot een verlaging van de andere overheidsuitgaven, ofwel tot een verhoging van de fiscaliteit (misschien op de factor arbeid), ofwel tot een hogere staatsschuld en een stroom van intrestlasten vanaf het volgende jaar.

De theorie van het menselijk kapitaal gaat uit van het principe dat de volwassenenvorming moet overgelaten worden aan de vrije werking van de markt: de kostprijs van de vorming wordt gerecupereerd met de toekomstige inkomsten en met de productiviteitswinst van de beter opgeleide werkkracht.

Die redenering gaat op als de markt volkomen efficiënt werkt. In het tegenovergestelde geval is er te weinig volwassenenvorming en dus een onvoldoende hoge scholingsgraad van de werknemers. Als de markt niet op een efficiënte manier werkt, ligt het sociale rendement van de vorming hoger dan het privé-rendement en is een financiering door de overheid verantwoord.

Op het vlak van de volwassenenvorming werkt de markt gebrekkig. We geven daarvoor twee redenen:

– een hogere vormingsgraad van de werknemers is nodig om activiteiten op het gebied van onderzoek en ontwikkeling op gang te brengen, hetgeen de innovatie bevordert. De economie kan daardoor terechtkomen in een vicieuze cirkel waarbij de ondernemingen te weinig aan O&O doen en te weinig innoveren omdat ze onvoldoende geschoolde werknemers hebben, terwijl de werknemers zich niet vervolmaken omdat er te weinig vraag is naar gekwalificeerde werkkrachten, precies omdat de bedrijven te weinig innoveren.

– de werking van de kredietmarkt: het is voor werknemers onmogelijk om, met hun menselijk kapitaal als onderpand, een lening te bekomen om hun vorming te financieren. Ze kunnen dan ook geen geld ontlenen voor een vorming die nochtans economisch en financieel rendabel is.

Vermits de markt van de volwassenenvorming gebrekkig werkt, zijn er dus te weinig vormingsmogelijkheden beschikbaar en ontstaat er een tekort aan geschoolde arbeidskrachten als de overheid niet ingrijpt.

Waar staat België op dat gebied? Internationale vergelijkingen gemaakt door de Oeso wijzen uit dat de volwassenenvorming bij ons nog te weinig ontwikkeld, te veel versnipperd en te weinig op de werklozen gericht is.

We moeten dus onze inspanningen op het vlak van de volwassenenvorming verhogen, zowel via door de overheid als via de ondernemingen georganiseerde programma’s. Dat veronderstelt een heroriëntering van de budgettaire middelen van de gewesten ten voordele van de volwassenenvorming. Het is tevens noodzakelijk dat de doelstellingen van die programma’s en de toepassingsmodaliteiten van die vormingsbudgetten duidelijk vastgelegd worden en dat methodes en procedures voor interne (door de vormingsinstellingen) en externe evaluatie uitgewerkt en toegepast worden. Indien dat niet gebeurt, dreigen de budgetten die toegekend worden aan de opleiding slecht benut te worden. Men zou dan enkel de gebreken van de markt vervangen door gebreken van de openbare sector en de verwachte effecten op de groei en de tewerkstelling zouden uitblijven.

We herinneren er tenslotte nog even aan dat de drie prioriteiten van de regionale tewerkstellingspolitiek (investeringen, onderzoek en ontwikkeling, menselijk kapitaal) in synergie werken: ze moeten alle drie tegelijkertijd aangemoedigd worden om een positief effect te kunnen sorteren op de groei en tewerkstelling. Ze moeten gecoördineerd ingevoerd worden: het moet vermeden worden dat budgettaire middelen uitgegeven worden om het onderzoek in een bepaalde sector aan te zwengelen, dat investeringssteun gegeven wordt aan ondernemingen die totaal vreemd zijn aan die eerste sector en dat vormingsprogramma’s georganiseerd worden die werklozen moeten voorbereiden op een beroep waarvoor ten gevolgde van die twee eerste beleidsopties geen bijkomende vraag gegenereerd wordt.

TEWERKSTELLINGSPACT.

Werkgevers, vakbonden en de federale, gewestelijke en gemeenschapsregeringen moeten een tewerkstellingspact sluiten – naar het voorbeeld van het Verdrag van Leuven – dat een basis vormt voor de maatregelen die de tewerkstelling bevorderen. Als alle medespelers zich prioritair willen inzetten ten voordele van de tewerkstelling, ieder binnen zijn bevoegdheidsgebied en op een gecoördineerde manier, zal men het weldoende effect op de tewerkstelling enkel maar aanzwengelen, en dat voor het hele land.

Met een dergelijk pact zouden federale overheid, gewesten en gemeenschappen een samenwerkingscontract moeten sluiten. Krachtlijnen en budgettaire prioriteiten worden samen vastgelegd en iedereen verbindt zich ertoe, op zijn niveau, de meest toepasselijke maatregelen te nemen ter aanvulling van de maatregelen die door de anderen getroffen worden. Een dergelijk contract zou ook een evaluatieprocedure voorzien: werden de nodige beslissingen genomen, werden de budgettaire opties uitgevoerd, welke resultaten heeft men kunnen vaststellen? De mogelijke synergieën worden tot ontwikkeling gebracht, ieders autonomie wordt gerespecteerd en alle medespelers worden op hun verantwoordelijkheid gewezen, in elk geval wat betreft de getroffen maatregelen, indien niet voor de bereikte resultaten.

Het afsluiten van een tewerkstellingspact zou ons ertoe moeten brengen beter gebruik te maken van de federale structuur, die zowel rekening houdt met de onderlinge afhankelijkheden als met het principe van subsidiariteit.

Robert Deschamps is docent aan de Universitaire Faculteiten van Namen.

ROBERT DESCHAMPS