Overheid en privé bouwen samen: krijgen we waar voor ons geld?

De bedoeling van publiek-private projecten is dat ze dreigende tekorten aan scholen, wegen, sportvelden en industrieterreinen voorkomen. Maar een PPS is niet altijd de beste oplossing.

Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (BAM), Lijninvest, de luchthaven van Antwerpen, Nautinvest Vlaanderen, Via-Invest, scholenbouw, sociale huisvesting: het is slechts een greep uit het rijtje publiek-private projecten die de Vlaamse overheid de laatste jaren in het leven heeft geroepen. Vorige week woensdag kondigden Voka Halle-Vilvoorde, Brussels Airport Company, Haviland en Flanders Investment & Trade aan dat ze samen topbedrijven naar de regio rond de luchthaven van Zaventem willen aantrekken.

In theorie klinkt een publiek-private samenwerking (PPS) geweldig. Elke partner doet waar hij het best in is en creëert zo meerwaarde die moet resulteren in betere resultaten voor dezelfde prijs, of eenzelfde resultaat voor een lagere prijs. In hoofdzaak heb je drie partijen die er elk hun voordeel uit halen. De overheid kan investeringen doen waarbij de privésector instaat voor de financiering en de meeste risico’s. De privépartner krijgt een stabiele bron van inkomsten op lange termijn en zorgt in ruil voor een efficiënte uitvoering en uitbating van het project. Nog een belangrijke factor in het succes van een PPS is de financier. Die ziet, als tegenprestatie voor een verzekerde return, nauwlettend toe op de risicobeheersing en de naleving van de contracten.

Achterstand inlopen

Werner Decrem, business unit manager PPS van de ParticipatieMaatschappij Vlaanderen, leidt een team van vier mensen die de belangrijkste publiek-private projecten in Vlaanderen (op de BAM en Lijninvest na) op poten helpen zetten (zie kader: De projecten van PMV). Hij ziet een aantal terugkerende elementen die een PPS typeren: het partnerschap, de bundeling van taken – het creëren van meerwaarde door de verschillende projectfases samen te brengen in een geheel – en de risicobeheersing. Het leeuwendeel van de PPS-projecten heeft betrekking op infrastructuur in ruime zin (wegen, scholen, gevangenissen, …). Maar het wordt ook gebruikt om overheidsactiva te valoriseren, als middel voor gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld het herbestemmen van industriële terreinen) of voor een combinatie van deze projecten. “Bij overheidsactiva kan je denken aan het glasvezelnetwerk van het Vlaams Gewest. Dat kan samen met een privépartner voor meer commerciële doelen worden gebruikt. Een ander voorbeeld is de digitalisering van het VRT-archief.”

In vergelijking met de Angelsaksische landen heeft continentaal Europa nog een flinke achterstand. In Amerika zijn er niet alleen gevangenissen die door privéspelers worden uitgebaat, maar zelfs privébedrijven die anticiperen op een verwachte aangroei van het aantal gevangenen en voor eigen rekening huizen van bewaring bouwen en hun diensten aanbieden.

Maar Vlaanderen lijkt bezig aan een inhaalbeweging. Het lijstje PPS-projecten neemt toe. “Ons nadeel is dat we tot nog toe geen projecten in uitvoeringsfase hebben,” geeft Decrem toe. “We proberen wel per sector ervaring en kennis te bundelen.” Intussen stelde de PMV alvast een ‘code voor goede praktijk’ op. Het gaat vooral om de verdeling van de risico’s, de borgstellingen, het gunningsproces, de onderhoudsproblematiek en maximale mededinging van de bouwsector. Op een colloquium met de titel It Takes Two to Tango zocht PMV op 21 maart naar een antwoord op de vraag of overheid én privé waar voor hun geld krijgen.

Geen wondermiddel

Want de leuze ‘wat we zelf doen, doen we beter’ gaat niet noodzakelijk op voor de overheid. In niet minder dan 85 % van de infrastructuurprojecten wordt het budget overschreden, berekende de Deense professor Bent Flyvbjerg. Op basis van 258 cases, samen goed voor 90 miljard dollar aan investeringen, berekende hij dat er bij spoorwerken gemiddeld 44,7 % meer wordt betaald dan oorspronkelijk begroot. Voor tunnels en bruggen (33,8 %) en wegen (20,4 %) liggen de percentages lager, maar gemiddeld blijkt de overheid 27,5 % meer kwijt te zijn dan gepland.

Dat stemt overeen met de bevindingen van het Britse Rekenhof (National Audit Office) en ministerie van Financiën (Treasury). Die rekenden uit dat slechts 30 % van de niet-PPS-projecten op tijd werd afgewerkt, en slechts 27 % binnen het voorziene budget bleef. Bij PPS-projecten stegen die percentages tot 76 % (NAO) tot 88 % (Treasury) op tijd. Misschien nog het meest opvallend: 78 % van de Britse PPS-projecten bleef binnen budget, en wanneer de kost werden overschreden, waren die alleen te wijten aan gewijzigde specificaties.

Toch is PPS geen wondermiddel. Want een project hoeft niet per se duurder uit te komen wanneer de overheid het zelf doet. Al zijn vergelijkingen moeilijk, want de overheid heeft geen traditie om risico’s en financieringskosten in rekening te brengen wanneer ze de totale kostprijs bepaalt. Zo is er voor de overheid vanuit kostenoogpunt geen probleem wanneer een bepaalde werf zes maanden stilligt: zij rekent alleen met cashuitgaven, geen opportuniteitskosten. Verder berekent ze de prijs meestal als het totaal van ontwerp en bouwkosten, terwijl PPS een all-informule is, inclusief de kostprijs van risico’s en (meestal) onderhoudskosten. Dat doet het prijsplaatje van de PPS aanzienlijk hoger lijken, terwijl bij publieke financiering die verdoken kosten voor risico’s natuurlijk ook latent aanwezig zijn.

Ten slotte kan ze zichzelf financieren tegen een risicovrije rentevoet (nu ongeveer 4,2 % op lange termijn) terwijl de PPS-vennootschap aankijkt tegen een financieringskost van 5,5 % tot 7 %. Decrem: “Als de risico’s goed worden beheerst en de overheid efficiënt gebruikmaakt van de concurrentie op de markt, wordt dat verschil in financieringskosten snel gecompenseerd. Daarom moet je elk geval apart bekijken en evalueren wat je via een PPS kan of wil bereiken. Alleen een PPS-vennootschap oprichten zonder dat er wezenlijk iets verandert aan de risicobeheersing, jaagt alleen de kostprijs omhoog.”

Schulden opbouwen

Bovendien wijzen kritische waarnemers als de Leuvense economieprofessor Wim Moesen erop dat PPS eigenlijk een vorm van debudgettering is, met als gevaar dat we opnieuw schulden aan het opbouwen zijn. De Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (Serv) berekende midden januari dat de Vlaamse overheid voorlopig voor 1,18 miljard euro participeert in PPS-projecten. Voor de periode 2005-2009 komt ze uit op 700 miljoen euro. Werner Decrem repliceert: “In de huidige context lijkt publiek-private samenwerking me best verantwoord, zolang het doel value for money blijft. Vlaanderen is nagenoeg schuldenvrij, maar mag, om de Belgische staatsschuld niet te laten exploderen, geen nieuwe schulden aangaan. Met PPS kan je de balans ongemoeid laten en toch investeren in maatschappelijk belangrijke projecten.”

Een van de grootste PPS-projecten in Europa is de BAM, het investeringsvehikel dat de grote mobiliteitsinvesteringen in en rond Antwerpen financiert. De positieve of negatieve connotatie die aan de realisatie van het Masterplan Antwerpen blijft hangen, zal zijn weerslag hebben op het animo voor toekomstige PPS-constructies. Helaas zal het wellicht wachten worden op concrete realisaties voordat de kritiek afneemt. Vooral het ontsporende budget baart de controle-instanties zorgen. Van 1,5 miljard euro (voor de Oosterweelverbinding alleen) ging het naar 2,9 miljard in juli 2005 (voor het volledige Masterplan) naar 3,45 miljard nu. Met als randbemerking dat 300 miljoen euro aan investeringen werden doorgeschoven naar Lijninvest, een kersverse dochter van vervoersmaatschappij De Lijn.

Vorige week schoot het Rekenhof dan ook met scherp. Voor het project werd tot nu toe voor 442,6 miljoen euro aan kosten aangerekend op de Vlaamse begroting, maar er moet nog minimaal 2,084 miljard euro aan uitgaven worden gedaan. De traminvesteringen zullen vertraging oplopen, voorspelt het Rekenhof. Bovendien gaan, door de finale onderhandelingen met slechts één concern aan te gaan, de voordelen van mededinging verloren.

Scholenbouw: 1 miljard euro voor 230 tot 250 projecten in vier à vijf jaar tijd. De kandidaturen van privé-investeerders en financiers zijn binnen.

Via-Invest: goed voor 500 miljoen euro. Behalve de noord-zuidverbindingen in de Kempen en Limburg, de AX tussen Zeebrugge en de N49, en het vervolledigen van de zuidelijke tak van de R4 in Merelbeke, wordt ook de noordelijke wegontsluiting van de luchthaven van Zaventem aangepakt. De bouw van dit laatste project begint na de zomer, omdat dit samenloopt met het spoorproject Diabolo.

Nautinvest: voor de beloodsingsvloot wordt drie kandidaten gevraagd een offerte in te dienen voor een moederschip en drie snelle tenderschepen. Ook moet er een multifunctioneel vaartuig komen.

Luchthaven Antwerpen: er worden exclusieve onderhandelingen gevoerd met de combinatie AIM, Flying Group, VLM, Exmar en Bosal voor de intunneling van de Krijgsbaan, de rentabilisering van de luchthaven en de ontwikkeling van een deel van het domein als bedrijventerrein.

Sportinfrastructuur: 225 miljoen euro voor de bouw van sporthallen, kunstgrasvelden, zwembaden en multifunctionele sportinfrastructuur.

Sociale huisvesting: twee pilootclusters van 200 tot 300 woningen zijn in uitvoering, een derde werd onlangs op de markt gezet. Het opvoeren van het investeringsritme in sociale huisvesting is moeilijk, omdat de terreinen vaak nog moeten worden aangekocht en er een lang proces voor ruimtelijke ordening en vergunningen aan voorafgaat.

Luc Huysmans