Kan Freya een gat van 3 miljard dichten?

Het structurele tekort op de begroting 2007 bedraagt bijna 3 miljard euro. Dat is het resultaat van een kortzichtige overheidsfinanciering. Europa broedt op een plan om een dubbele boekhouding te verplichten. Dat zou het einde van de eenmalige maatregelen betekenen.

Begin februari start de federale vicepremier Freya Van den Bossche (SP.A) met haar begrotingscontrole. Naar jaarlijkse gewoonte dreigen er opnieuw lijken uit de kast vallen. De staatsrekening is namelijk gebouwd op drijfzand.

Traditiegetrouw moeten schimmige lapmiddelen – zoals de verpakkingsheffing, de strijd tegen de fiscale fraude of de verkoop van belastingschulden – de cijfers uit het rood houden. Maar niemand kan de budgettaire weerslag van deze operaties berekenen. Hiervoor ontbreken de statistieken. Bovendien bezwaren de opbrengsten uit eenmalige maatregelen – goed voor 3 miljard euro in 2007 – de toekomstige begrotingen. Systematisch worden inkomsten overschat en uitgaven onderschat, schrijft het Rekenhof in zijn jongste (vernietigende) rapport.

“Nochtans ligt de structurele oplossing voor de hand,” zegt accountant Luk Van Biesen (VLD), voorzitter van de subcommissie Rekenhof in de Kamer van Volksvertegenwoordigers. “We moeten de analytische of dubbele boekhouding invoeren, zoals de wet van mei 2003 voorziet. Door stelselmatig vast te houden aan de enkele boekhouding (kasboek), blijft elke begroting wazig. Deze ouderwetse techniek geeft geen realistisch beeld van de economische werkelijkheid. Enkel de inkomsten en uitgaven van het lopende jaar worden geregistreerd. Door middel van eenvoudige verschuivingen kun je gemakkelijk je balans opsmukken. Daarom passen de bedrijven, en sinds kort ook de lokale overheden, de dubbele boekhouding toe. Dit betekent dat de inkomsten en de uitgaven in de boeken geschreven worden op het ogenblik van de heffing of de bestelling. Ook moeten credit en debet altijd gelijk zijn. Zo verdwijnt het effect van eenmalige maatregelen.”

Onjuist beeld van staatskas

Normaliter had het systeem al in 2004 van kracht moeten worden. Maar toenmalig begrotingsminister Johan Vande Lanotte (SP.A) lag dwars. Volgens hem legt Europa zo’n verplichting niet op. Ook vindt hij de inspanningen van een dubbele boekhouding te groot en de toegevoegde waarde te klein. Bovendien bestaat er nog geen inventaris van het nationale vermogen, zodat geen beginbalans opgemaakt kan worden.

Van Biesen ontkent: “Er bestaat een Commissie voor de Inventarisopmaak, die ongeveer klaar is met haar werk. Natuurlijk moeten niet alle activa van de staat – zoals kantoormateriaal – gevaloriseerd worden. Het volstaat het patrimonium te waarderen. De gemeenten, die in totaal over veel meer eigendommen beschikken, hebben deze oefening ook gemaakt, en met succes. Vandaag kunnen de lokale bestuurders op basis van juiste cijfers hun beleidsbeslissingen nemen. Als boekhouder ben ik het namelijk beu om geen juist beeld te hebben van de overheidsfinanciën. Daarom moet er een uniform systeem van dubbele boekhouding – zowel voor de lokale, regionale als federale overheden – ingevoerd worden. Het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland zijn voor dit regime gewonnen. Binnenkort zal de Europese Commissie alle lidstaten verplichten.”

België stelt de invoering van de dubbele boekhouding uit tot 2008, maar we zullen waarschijnlijk moeten wachten tot 2010, aangezien ook de regio’s moeten overschakelen. Wel zal minister Van den Bossche deze lente nog interne controlecellen per overheidsdepartement installeren, zodat het Rekenhof deze extra taak niet meer hoeft te vervullen. Dat is een stap in de goede richting. Bovendien relativeert Van Biesen de kritiek van de oppositie dat de effectisering van de fiscale schulden (713 miljoen euro), de versnelde inning van de vennootschapsbelasting (693 miljoen euro) en de verkoop van overheidsgebouwen (994 miljoen euro) het gat in de begroting van 2006 hebben gedicht. Van Biesen: “De som van deze maatregelen (2,4 miljard euro) komt grotendeels overeen met de fiscale terugbetalingen van dat jaar aan de burgers. Vandaag houdt de bedrijfsvoorheffing immers nog altijd geen rekening met de verlaging in de personenbelasting, die de regering tussen 2001 en 2004 doorvoerde. In het systeem van de dubbele boekhouding had dit bedrag onmiddellijk voorzien moeten worden.”

Daarom vindt Van Biesen dat de regering wel een pluim voor haar evenwicht in de begroting 2006 verdient: “Aangezien jaarlijks 1,5 miljard euro meer naar de deelgebieden vloeit – ze ontvangen in 2007 al 11 miljard euro meer dan in 2000 – zouden de gemeenschappen en gewesten voortaan ook hun steentje moeten bijdragen in de financiering van deze personenbelastingverlaging. Voorts zal de nieuwe dienst van belastingbemiddelaars, die staatssecretaris Hervé Jamar (MR) eind vorig jaar in het leven riep, een deel van de fiscale achterstand – nu al meer dan 31 miljard euro – sneller ingehaald kunnen worden. Ook maakt de sale-and-lease-back-techniek van een archaïsch staatspatrimonium de nodige budgettaire ruimte vrij om de nodige diensten te verbeteren. Dat is geen slechte beleidstrategie. De geschiedenis leert trouwens dat de overheid geen goede beheerder van gebouwen is. Denk maar aan de desastreuze aankoop van de asielcentra of het Berlaymontgebouw. Dergelijke taken kunnen beter aan de privésector uitbesteed worden.”

De staat verarmt

Volgens economisch adviseur Marc Schiepers, voormalig inspecteur van Financiën en ex-kabinetschef van vijf CD&V-ministers (Dehaene, Van Rompuy, Eyskens, Demeester en Offeciers) respecteert de huidige begroting de spelregels van goede boekhouding niet. Schiepers: “Stelselmatig verkoopt de regering belastingschulden of gebouwen om de lopende tekorten te dekken. De gevolgen voor de toekomst worden niet in rekening gebracht. Paars telt zijn contanten, maar niet zijn echte schulden. De analytische balansbenadering van de overheidsfinanciën leert ons dat de staat de afgelopen zeven jaar in totaal niet minder dan 16.377,1 miljoen euro armer geworden is (zie tabel: Onuitgegeven balans van de overheidsfinanciën). Deze vermogensdaling staat niet in de begrotingen, maar is toch reëel. Door gebouwen te verkopen, verlaag je namelijk je actief, terwijl de overname van pensioenverplichtingen in een stijging van het passief resulteert.”

Ook hekelt Nico Gobbin, hoofd van de CD&V-studiedienst Ceder, het feit dat de begrotingen geen rekening houden met de impliciete schuld: “Deze toekomstige verplichtingen van de staat – zoals pensioenen en huurgelden – ontbreken op de documenten, zodat het Rekenhof geen goed zicht kan krijgen op de echte financiële toestand van de overheid. Zo heeft de paarse regering in het recente verleden heel wat maatregelen genomen, die de daaropvolgende begrotingen fel verzwaarden. In 2007 zal dit recurrente effect niet minder dan 1288 miljoen euro belopen. Bovendien verplicht het Europese Stabiliteitspact de lidstaten dat ze de rekeningen van hun diverse overheden consolideren. Het uitstippelen van het traject van de openbare financiën voor de komende jaren en het beoordelen van het begrotingsresultaat van de afgelopen jaren is de taak van de Hoge Raad van Financiën. Maar die ligt al sinds 2004 stil. Het eerstvolgende verslag is pas in maart 2007 voorzien.”

Ondertussen sloot de regering 2006 officieel af met een begrotingsoverschot van 200 miljoen euro, of 0,1 % van het bruto binnenlands product (bbp). Hiermee doet België het iets beter dan de andere landen uit de eurozone, die gemiddeld met een tekort van 2 % kampen. Volgens Guy Quaden, gouverneur van de Nationale Bank, was dit relatief goede resultaat het gevolg van de economische groei (3 % of 1,5 miljard euro) en een stijging van de eenmalige maatregelen tot 0,7 % van het bbp. Vorig jaar verkocht de federale overheid voor 1 miljard euro aan publieke gebouwen, versnelde de inning van de vennootschapsbelasting (700 miljoen euro) en verpachtte een pakket moeilijk invorderbare belastingschulden (713 miljoen euro). Als je daar de strijd tegen de fiscale fraude (380 miljoen euro) en het ankerprincipe (644 miljoen euro) bijtelt – wat eigenlijk eenmalige maatregelen zijn, want ze behoren tot de lopende taken van Financiën – kom je in 2006 aan het substantiële bedrag van 3437 miljoen euro.

In 2007 liggen de zogenaamde one shots iets lager, maar bedragen toch nog 3010 miljoen euro, of 1 % van het bbp. Zo hoopt de paarse regering op een overschot van 900 miljoen euro uit te komen. Maar het Rekenhof acht een licht tekort niet ondenkbeeldig. Dit onafhankelijke adviesorgaan raamt de kosten van eenmalige maatregelen uit het verleden dit jaar op 800 miljoen euro. Ook Schiepers is pessimistisch: “Het verschil tussen inkomsten en uitgaven exclusief rentelasten – het zogenaamde primaire saldo – is de echte graadmeter voor de gezondheid van de begroting. Ondanks de daling van de rentelasten (-2,49 % van het bbp) en de stijging van de ontvangsten (+0,32 % van het bbp) tussen 1999 en 2005 zakte tijdens deze periode het primaire saldo van 6,35 % naar 4,34 % van het bbp. In 2006 vond een verdere daling plaats naar 4,10 %. Van den Bossche verwacht dit jaar een stijging van het primaire saldo naar 4,3 %. Maar of deze kentering zal plaatsvinden, is zeer de vraag.”

Gemiste kans

Feit is dat de overheid een kans heeft laten liggen om tijdens de afgelopen hoogconjunctuur de benarde situatie van de overheidsfinanciën substantieel te verbeteren. Schiepers: “De marges van de economische groei gingen bijna volledig naar de verhoging van de primaire uitgaven. In vergelijking met 1997-2001 verdubbelde het jaarlijkse stijgingspercentage de afgelopen vier jaren van 1,8 % van het bbp tot 3,2 % van het bbp. In plaats van geschenken uit te delen, had de regering beter het primaire saldo opgekrikt. Een stabilisatie van het verschil tussen inkomsten en uitgaven exclusief rentelasten op 6,1 % van het bbp zou op zeven jaar tijd een totale schuldvermindering van 13,2 miljard euro opgeleverd hebben.”

Minder schuld betekent ook dat de overheid minder rente had moeten betalen. De impliciete rente op overheidsschuld bedraagt zo’n 5 %. Gobbin: “Als dit tarief gehanteerd wordt op de schuldvermindering, bedraagt de gecumuleerde rentewinst over zeven jaar 13,6 miljard euro. De totale winst bedraagt dus 26,8 miljard euro, die het Zilverfonds had kunnen spekken om het probleem van de vergrijzing op te vangen. Nu hangt deze spaarpot volledig af van eenmalige en niet-structurele maatregelen, aldus het Rekenhof. Natuurlijk moest een aantal prioriteiten, zoals de hervorming van Justitie of Financiën, gerealiseerd worden. Maar de regering had wat meer de hand op de knip kunnen houden. Dan zou de toekomst er nu veel rooskleuriger uitzien.”

Internationale studies bevestigen deze analyse. Zo verwacht de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Oeso) de komende twee jaar in ons land een overheidstekort van 0,2 % van het bbp als gevolg van een lagere economische groei. Daarom beveelt de instelling België een combinatie van uitgavenbeheersing en maatregelen ter verbetering van de arbeidsmarkt aan. Voor de begroting van dit en volgend jaar heeft de prognose van de Oeso geen gevolgen. Van den Bossche wijst erop dat de regering rekening heeft gehouden met een groei voor dit jaar van 2,7 % van het bbp, en voor volgend jaar van 2,2 %. De prognoses van de Oeso liggen hoger.

Toch maant ook de Europese Commissie in een rapport van oktober 2006 België aan zijn uitgaven met 1,8 % te verlagen om de vergrijzing betaalbaar te houden. Volgens de Commissie zal de economische groei door de veroudering van de bevolking vertragen van 2,4 % in 2004-2010 naar 1,8 % in 2011-2030. Bovendien stelde het Internationaal Monetair Fonds (IMF) in november van vorig jaar dat het overschot op de Belgische begroting tegen 2012 moet stijgen tot 1,8 % van het bbp om de vergrijzingkosten te kunnen financieren. Om die doelstelling te bereiken, moeten de publieke bestedingen dringend teruggeschroefd worden. In dat opzicht is de begroting van 2007, met uitgaven die 2,4 % boven de inflatie stijgen, een tegenvaller.

Verschuiving van lasten

Ondertussen bezwaren de eenmalige maatregelen de toekomst van de overheidsfinanciën. Gobbin: “Zo is de effectisering van fiscale schulden – samen al goed voor 1250 miljoen euro – een pure prefinanciering. Bovendien slaat deze lening van de banken een gat in de begroting van de komende jaren, omdat de staat in de toekomst minder belastingen dan verwacht zal ontvangen. Voor deze operatie wordt een onbekende interest betaalt, terwijl de administratie het echte werk moet blijven doen, namelijk de inning. Transparant kun je dat niet noemen.”

Daarnaast verkoopt de regering overheidsgebouwen om haar lopende uitgaven te dekken: tot nu toe voor 1553 miljoen euro in het totaal. Daar komt dit jaar nog voor 600 miljoen euro bij. Dat geeft een portefeuille die groter is dan die van Cofinimmo, de leider in de Belgische vastgoedsector. Schiepers: “Bovendien moet de overheid nu gebouwen gaan huren om haar ambtenaren in onder te brengen. Hiervoor betaalt ze bijna 10 % van de verkoopprijs. Op korte termijn belopen de extra huurlasten 225 miljoen euro.”

Repliek van Van den Bossche: “Enerzijds blijft bij de effectisering de impact van de verbeterde belastinginning behouden, zodat het totale saldo op lange termijn positief voor de overheid is. Anderzijds betekent de verdrievoudiging van de dotatie voor huuruitgaven en inrichtingswerken aan de Regie der Gebouwen tussen 2004 tot 2007 niet dat de kosten voor huisvesting van de federale overheid eveneens verdrievoudigd zijn. De vergoeding is slechts een van de elementen die relevant zijn voor het huisvestingsbeleid van de staat. Andere posten dalen. In dezelfde periode stijgen de totale huuruitgaven van de federale overheid slechts met 32,3 %. Bovendien loont het om het risico voor onderhoud en renovatie van verkochte gebouwen af te stoten. Dat is een belangrijk element dat vaak vergeten wordt in de discussie over de verkoop van patrimonium. De laatste drie jaar daalden de onderhoudskosten met 25 %.”

Ten slotte ontving de overheid 6373 miljoen euro voor de overname van de pensioenlasten van Belgacom, NMBS, Belgocontrol, Biac en het Antwerps Havenbedrijf. Schiepers: “Maar dat zijn geen echte inkomsten voor de staat, omdat ze dienen om de pensioenen in de toekomst te betalen. Bovendien is de vergoeding berekend tot 2023, terwijl de verplichtingen langer lopen. Als conclusie kun je dus stellen dat door de eenmalige maatregelen enkel het resultaat van de lopende begroting verbetert, terwijl de lasten naar de daaropvolgende jaren worden doorgeschoven.”

Eric Pompen – eric.pompen@trends.be