Groene subsidies dagen interne markt uit

De Amerikaanse Inflation Reduction Act leidt in Europa tot een debat met vertakkingen in de hele interne markt. Brussel moet een antwoord zien te verzinnen op de concurrentieverstorende tsunami van subsidies in de Verenigde Staten.

Donal O’Riain staat versteld van de welkome ontvangst die zijn bedrijf in de Verenigde Staten ten deel valt. Het vooruitzicht op overvloedige overheidsfinanciering dankzij de Inflation Reduction Act (IRA) doet Ecocem, een Ierse producent van koolstofarm cement, een geplande investering van 120 miljoen dollar in Californië verdubbelen. “Ze rollen het tapijt uit voor groene investeringen”, zegt O’Riain, de oprichter van Ecocem. Het gevolg is dat Ecocem “de voorkeur zal geven aan verdere investeringen in de Verenigde Staten in plaats van in de Europese Unie”.

Gevallen zoals dat van Ecocem leiden tot een hard besef in de Euopese Unie, nu regeringsleiders zich voorbereiden op een top in Brussel op 9 en 10 februari om uit te zoeken hoe ze moeten reageren op de massale subsidies (369 miljard dollar) en de buy-America-bepalingen die worden ingevoerd als onderdeel van de IRA.

De fundamenten van het economische model van de Europese Unie staan op het spel. Vanaf het begin is de interne markt gebaseerd geweest op het idee dat er gelijke concurrentievoorwaarden moeten komen voor zowel de rijke als de arme landen, en dat daarom strikte grenzen moeten worden gesteld aan de staatssteun die de lidstaten hun industrieën bieden. Maar de regels voor staatssteun werden al afgezwakt, als reactie op de pandemie en de gevolgen van de oorlog in Oekraïne.

Frankrijk en zijn bondgenoten dringen aan op een verdere versoepeling van de subsidieregels in het kader van een actief industriebeleid om belangrijke aanvoerlijnen veilig te stellen, het streven naar klimaatdoelstellingen te verankeren en zich staande te houden in de grootmachtconcurrentie tussen de Verenigde Staten en China. Maar economische liberalen in landen als Zweden en Nederland zien een risico dat Brussel, in zijn haast om te concurreren met de stortvloed aan overheidsgeld in de Verenigde Staten en China, de interne markt zal versnipperen door grote lidstaten als Duitsland en Frankrijk nog meer speelruimte te geven om topbedrijven met geld te overladen.

Mark Rutte, de Nederlandse premier, waarschuwt dat Europa “het kind niet met het badwater moet weggooien” in zijn pogingen om een overtuigend antwoord op de Amerikaanse wetgeving te verzinnen. “Het idee van een race naar de bodem met staatssteun bevalt ons niet”, zegt hij. De Europese Commissie volgt hem daarin niet helemaal. Het Green Deal Industrial Plan dat voorzitter Ursula von der Leyen en commissaris voor Mededinging Margethe Vestager aan de regeringsleiders voorleggen, versoepelt ‘tijdelijk en gericht’ de regels voor staatssteun.

Eerlijke handel

Wat het debat in Europa zo moeilijk maakt, is de mate waarin Amerika zelf de normen voor eerlijke handel heeft losgelaten in zijn wetgeving. Die laat belastingkredieten en federale steun toe aan industrieën, variërend van waterstof en batterijen voor elektrische auto’s tot zonnepanelen en duurzame vliegtuigbrandstof. De IRA biedt bedrijven miljarden dollars om investeringen in nieuwe en opkomende schone energietechnologie te stimuleren. Bedrijven worden beloond voor het reorganiseren van toeleveringsketens in de Verenigde Staten of bij bondgenoten en partners.

Volgens de Europese Unie zijn de eisen van de IRA voor lokale productie onverenigbaar met de regels van de Wereldhandelsorganisatie, die discriminatie van producten op basis van hun land van oorsprong verbieden. Zij heeft geprobeerd de Verenigde Staten ervan te overtuigen Europese bedrijven in de voordelen te laten delen, maar besprekingen tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie over dat onderwerp hebben slechts een gedeeltelijke vooruitgang opgeleverd voor elektrische voertuigen en batterijen.

De Europese Unie wil haar uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met 55 procent verminderen tegenover 1990, en bestrijdt tegelijk een energiecrisis als gevolg van een drastische vermindering van de gasleveringen uit Rusland. Op beide fronten heeft het blok elk stukje hernieuwbare energie en schone technologie nodig dat het kan krijgen. Maar Europa concurreert op een wereldmarkt, waar zowel de Verenigde Staten als China honderden miljarden in groene industrie stoppen via overheidsfinanciering.

Made in Europe

De druk op de interne Europese markt neemt al enige tijd toe. Volgens sommige EU-diplomaten en -politici heeft de unie haar groene industrie lang naïef benaderd, door China toe te staan kritieke sectoren te domineren in plaats van in Europa gevestigde kampioenen te koesteren.

Frankrijk loopt voorop in de strijd voor een hardere aanpak van de internationale handel. Parijs eiste in januari als reactie op de IRA een Made in Europe-strategie, met een versterkt Europees industriebeleid en een verregaande vereenvoudiging van het Europees kader voor staatssteun.

In de Europese Commissie heeft Thierry Breton, de Franse commissaris voor de Interne Markt, gepleit voor Europese “strategische autonomie” in industrieën, gaand van farmaceutica en halfgeleiders tot kritieke grondstoffen. “Het is hoog tijd om het beleid voor klimaatneutraliteit te verzoenen met het beleid voor industrieel concurrentievermogen”, zei hij.

Drie commissarissen uit vrijemarktgezinde landen – Margrethe Vestager van Denemarken, Valdis Dombrovskis van Letland en Frans Timmermans van Nederland – maken bezwaar en schreven vorige week in de Financial Times dat de Europese Unie zich moet concentreren op het creëren van een “bedrijfsvriendelijk klimaat” en tegelijker haar “open benadering van de wereldhandel” moet handhaven.

Vestager, de commissaris voor Mededinging, kwam vorige week met voorstellen voor staatssteun als onderdeel van een breder pakket beleidsmaatregelen om de vergunningverlening voor nieuwe groene projecten te stroomlijnen en de uitbetaling van Europees geld te vergemakkelijken. De veranderingen moeten “gericht” zijn, zegt ze, omdat er slechts in enkele sectoren een “acuut risico” bestaat dat investeringen van Europa naar de Verenigde Staten verschuiven. Haar ideeën vonden hun weg naar het Green Deal Industrial Plan dat Ursula Von der Leyen vorige week voorstelde.

Simpel versus moeilijk

Sommige hoge mededingingsambtenaren in Brussel vrezen dat de sluizen voor overheidssubsidies in Europa toch nog kunnen opengaan. Ze klagen dat de ‘tijdelijke’ versoepelingen van de staatssteunregels een hardnekkige gewoonte worden. Brussel heeft aan het begin van de covid-19-crisis een tijdelijke versoepeling voor staatssteun doorgevoerd, maar heeft die vorig jaar verder versoepeld als reactie op de Russische inval in Oekraïne en de energiecrisis. De beperkingen voor de halfgeleiderindustrie zullen dan weer worden versoepeld via de voorgestelde European Chips Act.

De resultaten van de versoepelingen van de subsidiebeperkingen zijn heel onevenwichtig. De EU-lidstaten hebben de goedkeuring gekregen voor 672 miljard euro aan subsidies in het kader van de coronacrisis, waarvan 53 procent is geclaimd door Duitsland, de grootste economie van de Unie, wat neerkomt op ongeveer 9 procent van zijn jaarlijkse bruto binnenlands product (bbp).

Het aandeel van Frankrijk bedraagt 24 procent, of iets meer dan 6 procent van het bbp, terwijl het Italië slechts voor ongeveer 7 procent van het totaal goedkeuring heeft gevraagd, wat neerkomt op minder dan 3 procent van het bbp. Specialisten zeggen dat dit alles de kloof tussen de lidstaten vergroot.

Sommige Europese bedrijven vrezen dat Brussel te voorzichtig zal reageren op de IRA. Ilham Kadri, de CEO van het Belgische chemiebedrijf Solvay, zegt dat haar bedrijf al profiteert van fondsen uit de IRA, en dat de staat Georgia ook 27 miljoen dollar aan belastingvoordelen heeft toegezegd. Haar ervaring met de vraag om subsidies in Frankrijk daarentegen was een “lange, zware reis”, zegt ze, met veel bureaucratie “voor bijna niets”. Europa moet “wakker worden” en niet alleen de beperkingen op staatssteun aanpakken, maar ook de lange regelgevingsprocessen.

De ervaring van Kadri illustreert een probleem waarover veel managers klagen: de enorme complexiteit van het aanvragen van de potjes geld die over verschillende Europese, nationale en regionale programma’s verspreid zijn. De IRA daarentegen verdeelt steun via eenvoudig te verkrijgen belastingkredieten. Brussel kan dat niet omdat belastingen een nationale bevoegdheid zijn.

Bredere strategie

De Europese economische liberalen stellen dat veel van het geruzie over overheidssubsidies het bredere punt mist. Landen als Zweden willen dat de Europese Unie in plaats van naar meer overheidsgeld te zoeken, focust op het onderliggende concurrentievermogen, het versoepelen van de regelgeving en het stimuleren van fundamentele factoren, zoals de vaardigheden van werknemers.

Financieringshervormingen kunnen helpen. Om de CO2-reductiedoelstellingen van de Europese Unie te halen, is volgens de Commissie in de periode 2021-2030 een extra investering van 520 miljard euro per jaar nodig. Toch blijft het continent sterk afhankelijk van door banken verstrekte financiering, terwijl pogingen om sterkere en meer levendige kapitaalmarkten tot stand te brengen in een slakkengangetje verlopen.

Elke aanpassing van de staatssteunregeling of de invoering van nieuwe EU-middelen moet “hand in hand” gaan met hervormingen van de interne markt, aldus Cecilia Malmström, Europees commissaris voor Handel van 2014 tot 2019, en met een streven naar meer handelsverdragen. Het zou een “gevaarlijke weg” zijn om een voor-wat-hoort-wat-reactie op de IRA te geven, zegt zij.

Maar de Europese cheerleaders van de vrije markt voelen zich in het nauw gedreven. Klagende verwijzingen naar de normen van de Wereldhandelsorganisatie botsen met de concurrentie tussen de grote mogendheden die de wereldeconomie aansturen, belichaamd door de ‘ontkoppeling’ van China.

“Zelfs de meer liberalen beseffen dat de wereld is veranderd”, zegt een hoge functionaris van de Europese Unie. Met de IRA geeft Washington de boodschap: doe gewoon hetzelfde als wij, want wij gaan niets veranderen.