Differentiatie in de Europese muntunie

Een harmonisatie van de fiscale en sociale regelgeving van de lidstaten wordt vaak gezien als de onvermijdelijke volgende stap na de economisch-monetaire integratie. Dit kan waar zijn op de lange termijn. Op de korte tot middellange termijn nochtans maakt de Europese muntunie in een eerste fase een grotere differentiatie tussen landen en regio’s in de sociaal-economische beleidsaanpak noodzakelijk.

Met de start van de Europese Muntunie verhuist het monetaire beleid naar het Europese niveau. Tegelijk is het EMU-project gekoppeld aan een streng Europees keurslijf voor het begrotingsbeleid van de lidstaten, het zogenaamde Stabiliteitspact. Daarmee verliezen de lidstaten de greep op twee basisinstrumenten van het macro-economische stabilisatiebeleid: volledig op het monetaire, grotendeels op het budgettaire.

Om hun doelstellingen inzake economische groei en werkgelegenheid waar te maken, zullen de lidstaten steeds meer moeten terugvallen op een micro-economisch aanbodbeleid.

1

In zo’n beleid staan vorming, innovatie, loonkosten, arbeidsflexibiliteit, fiscale druk… centraal. Fiscaliteit, parafiscaliteit, sociale wetgeving, arbeidsmarktorganisatie zijn hierin belangrijke instrumenten.

Indien de vorming van de Europese muntunie zou gepaard gaan met een verregaande fiscale en sociale harmonisatie staan de lidstaten grotendeels ontwapend in de strijd om de concurrentiekracht van hun economie en de werkgelegenheid. Dit beleid zou dan overwegend op Europees niveau gevoerd worden. Dergelijk uniform Europees beleid zou echter haaks staan op de nog steeds grote sociaal-economische verschillen tussen landen en regio’s binnen de muntunie. Zo bestaan er bijvoorbeeld enorme verschillen in welvaart (BBP/capita, grafiek 1), in loonkosten, productiviteit en werkloosheidsgraad (tabel 1).

Een sociaal-economisch beleid dat geen rekening houdt met deze verschillen zal de divergentie in sociaal-economische prestaties bestendigen of zelfs versterken. Dat valt gemakkelijk in te zien aan de hand van het voorbeeld van de loonkosten. Zoals tabel 1 aangeeft zal een Europese uniformering van de loonkostenontwikkeling de landen met een lage productiviteit met een extra kostenhandicap opzadelen. Dat zal hen beletten vooruit te komen.

REGIONALE VERSCHILLEN.

Er bestaat afdoende empirische evidentie dat een uniform sociaal-economisch beleidskader op nationaal niveau in het verleden heeft geleid tot het bestendigen van regionale verschillen in het betrokken land. Zo leert recent empirisch onderzoek dat landen met een sterk gecentraliseerd sociaal-economisch kader vaak de meest uitgesproken regionale verschillen in werkloosheid kennen, met België en Italië als typevoorbeelden.

2

Wat België betreft, wees het onderzoek van professor Paul Van Rompuy in de Vlaamse onderzoeksgroep Sociale Zekerheid 2002 (1994) op de persistentie van de welvaartsverschillen tussen Vlaanderen en Wallonië.

3

Van Rompuy vroeg zich dan ook terecht af of de regionale transfers eigen aan een nationaal georganiseerde sociale zekerheid wel bijdragen tot het ombuigen van de divergerende evolutie in de productie per hoofd. Feit is dat het sterk nationale kader voor de loonkostenvorming in België ertoe leidt dat de regionale verschillen in productiviteit en werkloosheid onvoldoende vertaald worden in verschillen in loonkosten. Daardoor verzwakt de concurrentiekracht van de zwakkere regio verder (cfr. grafiek 2).

Eenzelfde analyse gaat ook op voor Italië. Zo wijst een recent IMF-rapport erop dat de economische verschillen tussen de noordelijke en zuidelijke regio’s in Italië nog steeds zeer groot zijn, ondanks twintig jaar van decentralisatiepolitiek gericht op het wegwerken van deze verschillen.

4

De decentralisatie bleef beperkt tot een verruiming van de uitgavenbevoegdheden en de organisatie van federale dotaties. Een noemenswaardige fiscale decentralisatie bleef uit. Slechts zeer recent werden terzake nieuwe stappen gezet.

Ook in Duitsland klinkt de roep naar meer fiscale decentralisatie steeds luider. Na de Duitse eenmaking zijn immers de interregionale transfers enorm aangezwollen, zonder dat er veel vooruitgang is geboekt in de economische convergentie tussen de rijkste West-Duitse en de Oost-Duitse Länder.

5

AANBODBELEID.

De welvaartsverschillen tussen de lidstaten van de EU over de jaren tachtig zijn gevoelig afgenomen, met een forse inhaalbeweging van de vier armste landen (Griekenland, Spanje, Portugal en Ierland). Terzelfdertijd is de welvaartskloof tussen de rijke en arme regio’s in die landen nagenoeg even groot gebleven.

6

Dat wijst erop dat de sociaal-economische beleidsruimte waarover elke lidstaat beschikt wel toeliet om op nationaal niveau het verschil te maken met andere lidstaten, maar dat dergelijke beleidsruimte ontbrak op regionaal niveau.

In het kader van de EMU wordt het nationale niveau van de lidstaten vergelijkbaar met het regionaal niveau van voor de EMU, want de lidstaten zullen niet langer beschikken over het monetaire instrument en slechts in beperkte mate over het budgettaire. Dit kan de convergentie van de nationale economieën belemmeren, zoals een te uniform nationaal sociaal-economisch beleidskader in tal van lidstaten tot dusver de regionale convergentie heeft belemmerd. Tenzij de lidstaten blijven beschikken over andere belangrijke sociaal-economische beleidsinstrumenten, die nuttig zijn voor een micro-economisch aanbodbeleid, en daar meer dan ooit ook gebruik van maken in functie van de eigen noden en inzichten.

Het zwaartepunt in het sociaal-economisch beleid ligt nu meer dan voorheen op het micro-economisch aanbodbeleid. Onder economische analisten bestaat er een grote mate van consensus dat de oplossing van het Europese groei- en vooral werkloosheidsprobleem niet zozeer ligt in een vraagondersteunend beleid (monetair of budgettair) maar vooral in een aanbodversterkend beleid.

7

Bovendien is er, tegen de achtergrond van de economische globalisering en de versnelde technologische ontwikkelingen, nood aan een grotere differentiatie in het beleidskader in functie van onder meer regionale verschillen.

Deze differentiatie is nodig om enerzijds de juiste incentives te geven aan economische activiteiten, sectoren, regio’s, gericht op een maximale aanmoediging van de productieve, toekomstgerichte elementen (en ontmoediging van de weinig concurrentiële activiteiten). Anderzijds kan deze differentiatie een sneller overheidsoptreden mogelijk maken, inzoverre de beleidsdifferentiatie wordt doorgevoerd tot op het niveau van een homogene politieke entiteit. In dergelijke homogene gemeenschap is het immers makkelijker om tot beslissingen te komen.

8

FISCALE CONCURRENTIE.

De Europese muntunie, in samenhang met de globalisering en de technologische evoluties, noopt dus in eerste instantie tot een grotere differentiatie in het sociaal-economisch beleid, tussen lidstaten en regio’s. Tenminste voor de beleidsinstrumenten die niet naar het Europese niveau zijn verschoven. De implicaties voor België liggen voor de hand. Gelet op de aanzienlijke sociaal-economische verschillen tussen de regio’s zullen loonvorming, (para)fiscaliteit en arbeidsmarktorganisatie een veel sterkere regionale dimensie moeten krijgen. Waarbij de regionale dimensie uiteraard verwijst naar de bestaande politieke entiteiten van Gewesten en Gemeenschappen.

Betekent dit alles dat het debat rond fiscale en sociale harmonisatie totaal misplaatst is? Natuurlijk niet. Het is evident dat bepaalde verschillen in fiscaliteit of parafiscaliteit kunnen leiden tot economische scheeftrekkingen. Deze distorsies moeten echter afgewogen worden tegenover de politieke distorsies verbonden met een uniform fiscaal of sociaal stelsel.

De economische scheeftrekkingen die verbonden zijn met fiscale concurrentie wegen relatief zwaar voor belastingen op mobiele factoren als kapitaal evenals voor indirecte belastingen. Al wordt het gevaar van een fiscaal opbod nogal eens overroepen. Zo blijkt uit recent onderzoek dat het fiscaal opbod tussen de lidstaten in het domein van de vennootschapsbelasting al bij al beperkt is gebleven.

9

Investeerders laten zich minder leiden door fiscale voordelen op korte termijn. Zij hechten vooral belang aan continuïteit, rechtszekerheid en geloofwaardigheid van het fiscaal beleid.

Vele negatieve effecten van fiscale concurrentie kunnen overigens vermeden worden door enigecoördinatie in het fiscaal beleid, gericht op transparantie. Eenduidige definities, de uitwisseling van gegevens en het vermijden van dubbele taxatie of storende interferenties in het fiscaal beleid van de onderscheiden lidstaten spelen daar een rol in.

Jan Van Doren is adjunct-directeur VEV-Studiedienst

JAN VAN DOREN