“De papieren tijger krijgt klauwen”

Er komt geen centrale waakhond voor de financiële sector, maar de bestaande controleorganen krijgen wel bindende bevoegdheden. De Amerikaanse, Europese, Britse en Belgische voorstellen zitten op dezelfde golflengte. Dat zegt Eddy Wymeersch, voorzitter van de Europese koepel van beurstoezichthouders (CESR).

Het kernprobleem van de financiële crisis is het gebrek aan samenwerking tussen de publieke toezichtorganen op macrovlak: de controle op de stabiliteit van het financiële systeem, en op microvlak: de controle op individuele banken en verzekeringsinstellingen”, zegt professor emeritus Eddy Wymeersch, voorzitter van Committee of European Securities Regulators (CESR).

Net als in de andere lidstaten zijn bij ons daarvoor twee instanties bevoegd: de Nationale Bank van België (NBB) en de Commissie voor het Bank-, Financie- en Assurantiewezen (CBFA). Ondanks de oproep om één centrale waakhond op te richten, kiest Europa voor het behoud van het tweesporenbeleid, maar met meer bevoegdheden. Zo zette de Europese ministerraad midden juni het licht op groen voor de oprichting van de European Systemic Risk Board (ESRB). Deze raad van centrale bankiers bewaakt de stabiliteit van de financiële sector (macro). Daarnaast komt er een systeem dat alle toezichthouders in de lidstaten coördineert (micro): de European System of Financial Supervisors (ESFS).

Ten derde worden de Europese waakhonden op de beurs (CESR), de banken (CEBS) en de verzekeraars/pensioen- fondsen (CEIOPS) omgevormd tot een autoriteit met concrete beslissingsbevoegdheden. “Tegen begin volgend jaar krijgt het CESR een nieuwe naam (voorlopig European Capital Market and Securities Authority), een nieuw statuut (geen vzw, maar een volwaardige instelling) en bijkomende machten. In de toekomst geven wij geen vrijblijvende adviezen meer, maar leggen dwingende regels op. We moeten ook de beurswetgevingen beter op elkaar afstemmen. Geleidelijk zal op langere termijn een harmonisering plaatsvinden, aangezien de auto-nomie van de lidstaten systematisch afneemt.”

De concrete modaliteiten en de financiering van de nieuwe structuur moeten nog ingevuld worden. “Maar de grote krachtlijnen liggen vast. In tegenstelling tot wat de kranten beweerden, lagen de Britten niet dwars. Zij uitten alleen hun voorbehoud voor beslissingen van de nieuwe autoriteit die een invloed hebben op de nationale belastingbetaler. Deze bezorgdheid is terecht en moet opgelost worden. Maar over het concept zelf is iedereen het eens. Je kunt het vergelijken met een huis waarin één kamer niet gebruikt kan worden, maar al de rest toch verhuurbaar is. De harmonisering van het publieke toezicht op de financiële sector in de Europese Unie draait op volle snelheid. In september 2009 zal de Europese Commissie haar voorstel indienen. Tegen het derde trimester van volgend jaar moet de supranationale autoriteit operationeel zijn.”

Zelfde golflengte

Als gevolg van de financiële crisis buigt de wereld zich over maatregelen om het toezicht op de financiële sector te verscherpen. Tegen het einde van dit jaar wil president Barack Obama de Federal Reserve (Fed), de Amerikaanse centrale bank, de bevoegdheid geven de financiële instellingen strenge regels op te leggen. Ze worden verplicht grote reserves aan te leggen en strikte voorwaarden voor de handel in complexe beleggingsinstrumenten.

Maar ook Europa laat zich niet onbetuigd. In mei 2009 verscheen het rapport van de werkgroep onder leiding van Jacques de Larosière, de voormalige topman van het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Hierin pleit de raad der wijzen voor de oprichting van nieuwe organen voor het macro- en het microprudentieel toezicht op de financiële sector: de ESRB en de ESFS. De experts dringen ook aan op meer regels voor hefboomfondsen – inclusief de kredietbeoordelaars – en voor meer samenwerking tussen de nationale toezichthouders.

“Iedereen zit nu op dezelfde golflengte”, bevestigt de topman van het CESR, die ook voorzitter is van de raad van toezicht van de CBFA. “Er komt geen centrale waakhond voor de hele financiële sector in de Europese Unie wegens al te log. Dat zou een monster van 25.000 ambtenaren creëren. Europa creëert wel een verbindingsorgaan, de ESRB, die directe toegang tot de financiële markten krijgt en wel informatie van nationale toezichthouders verzamelt en interpreteert. Hieruit kunnen adviezen volgen. Als de lidstaten ze niet opvolgen, ontstaat een politiek probleem. Dat geldt nu ook voor het niet naleven van het stabiliteitspact.”

Daarnaast breidt Europa de bevoegdheden van de bestaande koepels van toezichtorganen uit. “Vanaf volgend jaar kunnen ze dwingende regels opleggen. Nu zijn onze aanbevelingen, bijvoorbeeld voor belangenconflicten, inclusief de commissielonen van financiële tussenpersonen, niet bindend. Daarnaast opereert de nieuwe CESR als definitieve arbiter bij mogelijke conflicten tussen de nationale toezichthouders, behalve als het dossier fiscale gevolgen voor de lidstaten heeft. Maar dat is in hooguit 5 procent van de gevallen. Tot slot zal CESR als één centraal orgaan alle kredietbeoordelaars controleren. Voorlopig is de clearing en settlement van de effectentransacties uit dit vehikel gehaald, maar dat verandert op termijn wel. U weet hoe Europa werkt. Stap voor stap.”

Volgens de CESR-voorzitter zijn deze beslissingen van de Europese ministerraad veel ingrijpender en doeltreffender dan de Amerikaanse plannen. “Zij richten voor elk nieuw probleem een aparte instelling op. Dat is geen vereenvoudiging van de structuur. Zo los je de problemen niet op. Integendeel, de conflicten tussen de toezichthouders nemen nog toe. Positief is wel dat het systeemtoezicht bij de Fed geconcentreerd wordt. Dat is belangrijk voor de Europese instelling ESRB om de systeemrisico’s op te sporen, gezien de onderlinge afhankelijkheid van de financiële markten.”

Stroomversnelling

Het toezicht op de financiële sector zit wereldwijd in een stroomversnelling. De grote doorbraak was de goedkeuring van de Europese richtlijn over de informatieverplichtingen voor financiële producten (Mifid).

“Vandaag ontbreekt het fijne regelwerk nog. De uitgifte van prospectussen van beleggingsinstrumenten verschilt nog te veel van lidstaat tot lidstaat op het vlak van de toepassing van de effectenreglementering. Daar moet dringend meer harmonisering plaatsvinden om de markt daadwerkelijk te integreren. Sinds september 2008 volstaan binnen de koepels van Europese toezichthouders gekwalificeerde meerderheden om hun aanbevelingen door te drukken in de lidstaten. Dat was een eerste stap in de harmonisering van de controle op de financiële sector. Nu krijgen de nieuwe ‘autoriteiten’ dwingende bevoegdheden om een uniforme, veilige en transparante markt te realiseren. De papieren tijgers krijgen nu klauwen.”

De Belgische voorstellen door het hoog comité voor een nieuwe financiële architectuur – beter bekend als het Lamfalussy-comité (februari 2009) – gaan zelfs nog een stap verder dan het rapport van de Larosière. De werkgroep pleit voor de oprichting van een nationale systemic risk board met vertegenwoordigers van de NBB en de CBFA die rechtstreeks naar de banken en verzekeringsinstellingen kunnen gaan om mogelijke systeemproblemen op te sporen. “Als de raad dan gevaarlijke situaties vaststelt, geeft ze de CBFA onmiddellijk het bevel de nodige maatregelen te nemen. Zo zullen in de toekomst ook gevallen van late meldingen aan de markt met mogelijk systemische gevolgen, bijvoorbeeld KBC dat lange tijd haar verliezen in de Amerikaanse obligatieverzekeraar MBIA niet meldde, beoordeeld kunnen worden.”

Leggen de Belgische financiële instellingen zich neer bij deze toename van overheidsinterventie? “Uiteindelijk beslist het parlement. Ik denk echter niet dat de banksector, die het afgelopen jaar zware klappen en meer dan 20 miljard euro overheidssteun kreeg, moeilijk zal doen. Natuurlijk behoudt elke partij het recht op juridische betwisting. Maar als de publieke toezichthouder een beslissing neemt, moet elke bank of verzekeraar zich aan de opgelegde voorwaarden houden. Anders lopen zij het gevaar schorsingen te krijgen of zelfs hun vergunning te verliezen.”

CBFA onder vuur

Toch was het Lamfalussy-rapport niet mals voor de CBFA. De publieke toezichthouder in ons land heeft veel te laat gereageerd. De specialisten klagen ook de politisering aan. Als voormalig voorzitter van de CBFA had Wymeersch zitting in deze commissie. Schiet hij nu zijn opvolger in de rug?

“Er staan een paar passages in dat verslag die door het personeel van CBFA als erg ongelukkig zijn gepercipieerd. Wij hebben niet geschreven dat de publieke toezichthouder zich louter en alleen beperkt tot het afvinken van een aantal controleparameters ( box ticking). Wij drukken wel onze bezorgdheid uit over het gevaar dat de CBFA onder de grote werklast kan afglijden tot minimale standaard-procedures. Toch moet ik toegeven dat in de tekst een ongelukkige zin staat over het zogenaamde overaanbod van juristen. Ik ben zelf ook jurist en verzet me uiteraard tegen deze insinuatie. Je moet bekwame mensen, die dag in dag uit keihard werken niet op zo’n manier schofferen. De kwaliteit van hun prestaties staat immers niet ter discussie.”

De huidige CBFA-voorzitter reageerde eind juni nog heftig en emotioneel op deze kritiek, maar daar wil Wymeersch zich niet over uitspreken. Hij gaat wel akkoord met de suggestie van Servais om de auditcomités van de banken te versterken door mensen met financiële ervaring. Dit past ook in het nieuwe ontwerp van richtlijn voor corporate governance bij de banken, dat David Walker – als adviseur van de Britse regering – in augustus voorstelt.

“Ik heb meer moeite met het voorstel om inspecteurs van de CBFA te laten participeren in de raden van bestuur van financiële instellingen. Dat is een brug te ver. In de jaren zeventig is er nog een gelijkaardige wet geweest om regeringscommissarissen naar de banken te sturen. Maar die tekst is nooit in de praktijk omgezet en is een roemrijke dood gestorven. Bovendien zit je met het probleem van aansprakelijkheid van de overheidsbestuurders. Nu is de staat weer aandeelhouder van financiële instellingen. Daar moet een omkadering voor gemaakt worden.”

Wymeersch gelooft ook niet in een splitsing van systeem- en depositobanken. “De brug tussen de centrale banken en de publieke toezichthouders moet hersteld worden. Dat zal het probleem van de systeemrisico’s het beste kunnen aanpakken. Voorts dienen de verzekeraars aan dezelfde voorwaarden als de banken onderworpen te worden. Maar daar zal de Europese richtlijn Solvency II volgend jaar een oplossing bieden. Tot slot is de wet op de consumentenbescherming dringend aan herziening toe. Het kan niet dat spaarders en beleggers te goeder trouw de rekening moeten betalen voor fouten van financiële tussenpersonen die hen zonder scrupules onaangepaste producten aanraden.”

Door Eric Pompen

“Eén centrale waakhond voor de hele financiële sector in de EU zou een monster

van 25.000 ambtenaren creëren”