De overheid staat op de rem

De omvang van de overheidssector staat als een rem op de ontwikkeling van de economische groei. Dat is de belangrijkste conclusie van een onderzoek dat werd uitgevoerd in opdracht van het Amerikaanse Congres en dat Trends kon inkijken. Idealiter zou de overheidssector op niet meer dan 20% van het bruto binnenlands product beslag mogen leggen. De realiteit van een utopie.

San Francisco (VS).

Stel: twee landen met een identieke bevolking beschikken over een gelijkwaardig bruto binnenlands product (BBP). In de daaropvolgende decennia groeit de economie van land A inreële termen met gemiddeld 2% per jaar, terwijl de economie van land B met gemiddeld 4% per jaar toeneemt. Gevolg: na twintig jaar ligt het BBP van land B bijna 50% hoger dan dat van land A. In minder dan één generatie ontstaat met andere woorden een enorme kloof tussen deze twee landen op het vlak van welvaart en welzijn. Met dit voorbeeldje willen we alleen maar aantonen dat in discussies over economische groei al te vaak uit het oog wordt verloren dat de toegevoegde waarde die wordt gecreëerd in de marktsector de koek vormt waaraan kan worden gepeuzeld om – bijvoorbeeld – de gezondheidszorg in stand te houden, de ouderen en gehandicapten op te vangen of aan milieuzorg te doen.

Kleine, structurele verschillen in de economische groei geven dus aanleiding tot grote gevolgen op langere termijn. Maar welke brandstof drijft de groeimachine aan? Robert Barro en Xavier Sala-i-Martin brachten in hun indrukwekkend boek Economic Growth ( McGraw Hill, 1995) een aantal ingrediënten van dat brandstofmengsel in kaart. Een greep uit de grabbelton: het spaar- en investeringsvolume dat binnen een economie wordt voortgebracht, het innovatieritme, de mate van ontwikkeling van het human capital, de internationale openheid van de economie, de overheidsinvesteringen en het belastingregime.

Geen discussie

Nagelnieuw onderzoek uit de Verenigde Staten voegt nog een factor toe aan het lijstje van determinanten van economische groei: namelijk de omvang van de overheidssector. Uiteraard kwam dit element in vroeger onderzoekswerk ook al aan bod, maar de mate waarin James Gwartney, Randall Holcombe en Robert Lawson hun stellingen in The Size and Functions of Government and Economic Growth statistisch onderbouwen, is behoorlijk imposant. Gwartney and Holcombe doceren aan de Florida State University, terwijl Lawson is verbonden aan de Capital University van Columbus, Ohio. Niet alle belangwekkend Amerikaans economisch onderzoek komt dus uit Harvard, Chicago, het Massachusetts Institute of Technology of Stanford. De studie krijgt nog extra gewicht, aangezien ze werd gemaakt in opdracht van het Joint Economic Committee van het Amerikaanse Congres.

De conclusie

van Gwartney, Holcombe en Lawson laat er geen twijfel over bestaan: naarmate de relatieve omvang van de overheid binnen de economie toeneemt, wordt de economische groei gefnuikt.

In hun onderzoek bekijken de auteurs in de eerste plaats de evolutie van de overheidsuitgaven van 23 landen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Oeso) tussen 1960 en 1996. Zoals tabel 1 aangeeft, nam het overheidsaandeel in die periode sterk toe: voor alle 23 landen samen steeg het van 27% van het BBP naar 48%. In Denemarken, Zweden en Finland nam het overheidsaandeel het sterkst toe; de stijging viel dan weer het kleinst uit in de VS, IJsland en Ierland. België bevindt zich met een toename van het overheidsbeslag met 20 procentpunt in de middenmoot.

Grafiek 1 relateert het overheidsbeslag aan de economische groei. Deze grafiek is gebaseerd op 851 dubbele waarnemingen: voor elk van de 23 landen bracht men, en dit voor elk van de 37 jaar uit de periode 1960-1996, zowel het overheidsbeslag als de economische groei in kaart. De negatieve relatie tussen beide grootheden springt in het oog. Ter verduidelijking: het blokje waar een overheidssector kleiner dan 25% van het BBP gekoppeld is aan een gemiddelde jaarlijkse economische groei van 6,6% bestaat uit 81 dubbele waarnemingen.

Het omgekeerde verband tussen overheidsbeslag en groei wordt ook bevestigd in grafiek 2, die 92 waarnemingen bevat. Hier koppelen de auteurs immers voor elk van de 23 landen de omvang van de overheidssector aan het begin van elk decennium aan de economische groei gedurende het daaropvolgende decennium. Het gaat om vier decennia: de jaren ’60, ’70, ’80 en de periode 1990-96. De conclusies van grafieken 1 en 2 liggen volkomen in elkaars lijn.

Het derde bewijs dat Gwartney, Holcombe en Lawson aandragen, zit vervat in tabel 2. Daarin werken de auteurs met twee groepen van landen: enerzijds de vijf landen waarvan het overheidsaandeel het minst steeg over de beschouwde periode, anderzijds de vijf landen waarvan het overheidsaandeel het sterkst toenam. De eerste groep landen zag tussen 1960 en 1996 de gemiddelde economische groei met 1,6 procentpunt terugvallen, terwijl de gemiddelde economische groei van de tweede groep met ruim drie keer zoveel – namelijk 5,3 procentpunt – achteruitboerde.

Belastingen en schalen

Het vaststellen van een statistische relatie tussen twee grootheden is één zaak. Belangrijker nog is het geven van een gefundeerde argumentatie voor het causaal verband tussen een grotere overheidssector en een tragere economische groei. Gwartney, Holcombe en Lawson dragen ter zake twee argumenten aan.

Ten eerste vereist een toename van de relatieve omvang van de overheid ook meer middelen. Die eigent de overheid zich toe via hogere belastingen, meer schulden (toekomstige belastingen) en/of geldcreatie (toekomstige inflatie). Terwijl meer schuldopname onvermijdelijk minder investeringen vanwege de privé-sector toelaat – het zogenaamde crowding out-effect – leiden toenemende belastingen ook tot een vertraging van de groei. Als de overheid hogere belastingvoeten oplegt, is de burger immers minder geneigd om te sparen, initiatief te nemen, te investeren of te werken tout court. Bovendien leidt een uitdeinende overheidssector nog tot een ander groei-remmend fenomeen, dat vooral sinds de analyses van de economen wijlen George Stigler en Mancur Olson gemeengoed is geworden. Een grotere overheid verhoogt de kansen van allerlei belangengroepen om via lobbywerk een groter deel van de nationale koek naar zich toe te halen. Zulke activeiten werken echter puur herverdelend en dragen zeker niet bij tot de vergroting van de koek.

Ten tweede treden er nadelige schaaleffecten op als de overheid een grotere omvang aanneemt. James Gwartney: “Vaak spitst de overheid zich eerst toe op elementen die een belangrijke bijdrage leveren aan de economische groei. Typische voorbeelden zijn een goed werkend rechtssysteem met welomschreven en goed verdedigde eigendomsrechten, monetaire stabiliteit, een goede infrastructuur en degelijk basisonderwijs. Naarmate de overheid verder uitdeint, komt zij echter meer en meer terecht in markten waar privé-ondernemingen veel efficiënter kunnen werken. De overheid begint in toenemende mate schaarse middelen te verkwanselen, wat uiteraard de economische groei afremt.”

(Te) zware afslanking

De drie auteurs stoppen niet bij de vaststelling dat er een duidelijk negatief verband bestaat tussen het beslag van de overheidssector en de intensiteit van de economische groei. Zij werpen zich ook op de vraag welke de ideale omvang is voor de overheidssector om de groei zo goed mogelijk te ondersteunen. Daarbij gaan zij uit van een inventaris van die zaken die de overheid niet alleen het best kan doen, maar die ook een substantieel positieve bijdrage leveren aan de ontwikkeling van het economisch groeipotentieel van een land.

Die inventaris

bestaat uit de volgende elementen: nationale defensie, een goed functionerend rechtssysteem, onderwijs, infrastructuur (inclusief een aantal milieubeschermende activiteiten) en het monetaire systeem. Voor de VS blijkt vanaf 1960 tot de jaren negentig het geheel van die activiteiten steevast ongeveer 15% van het BBP op te slorpen. Er traden tussen 1960 en het begin van de jaren negentig wel wat wijzigingen op: het defensieaandeel halveerde bijna (van 9,3% naar 5% van het BBP) terwijl het onderwijsaandeel fors toenam (van 3,7% naar 5,7% van het BBP). Berekeningen verricht voor Canada, Australië, Engeland, Duitsland en Zweden bevestigen de vork van 15% tot 20% van het BBP.

Zelfs voor de VS zou het terugschroeven van de overheidssector naar, bijvoorbeeld, 20% van het BBP een enorme ingreep zijn, die allicht politiek niet haalbaar zou zijn. Voor Europa, met zijn grotere collectieve sector inzake sociale voorzieningen, praten we hier allicht over pure utopie. Robert Lawson besluit hieromtrent: “Wij beseffen het bestaan van die politieke realiteit ook wel. Onze studie toont echter duidelijk aan dat die keuze voor een almaar uitdeinende overheid – want een keuze is het inderdaad: andere mogelijkheden bestaan wel degelijk – enorme kosten meebrengt inzake welvaart en welzijn.”

Johan Van Overtveldt