De minister is nog steeds bevoegd

De minister van Financiën blijft bevoegd om administratieve boeten inzake belastingen te verminderen of kwijt te schelden.

Enkele jaren geleden is er heel wat te doen geweest omtrent de vermeende tussenkomst van de toenmalige minister van Financiën bij het vaststellen van een fiscale boete die door een bepaalde financiële instelling was verschuldigd. Men verweet de minister favoritisme, maar die beschuldiging is nooit hard gemaakt. Zij heeft er wel toe geleid dat de wet werd aangepast.

In de verschillende fiscale wetboeken kwam immers tot voor kort een bepaling voor krachtens dewelke de minister van Financiën of zijn gemachtigde uitdrukkelijk de bevoegdheid had om zich uit te spreken over verzoekschriften tot kwijtschelding of vermindering van fiscale boeten. De commotie die rond het uitoefenen van deze bevoegdheid was ontstaan, deed de minister besluiten dat het beter was deze bevoegdheid te schrappen, en de beoordeling over fiscale boeten uitsluitend over te laten aan de rechterlijke macht.

In het kader van de recentelijk doorgevoerde fiscale procedurehervorming zijn dan ook consequent, in de verschillende fiscale wetboeken, de bepalingen geschrapt die de minister van Financiën de bevoegdheid verleenden om fiscale boeten kwijt te schelden.

Oorzaak.

Eigenaardig genoeg betekent dit niet dat de minister van Financiën zijn bevoegdheid kwijt is. De oorzaak daarvan ligt niet in de verschillende fiscale wetboeken, maar wel in een meer dan honderdvijftig jaar oud besluit van baron Surlet de Chokier, die bij de geboorte van de Belgische Staat regent was van het jonge vaderland. Het besluit dateert van 18 maart 1831, en bestaat, zoals dat toen gebruikelijk was, alleen in het Frans. Het zegt, in de meest algemene zin, dat de minister van Financiën beslist over de bezwaarschriften die de kwijtschelding beogen van boeten en van verhogingen van rechten die zijn opgelegd als boeten.

Dit stokoude besluit is nooit opgeheven, zodat men moet concluderen dat het vandaag nog steeds van toepassing is.

Bedoeling.

Als het de bedoeling was de minister van Financiën te ontheffen van zijn bevoegdheid om fiscale boeten te verminderen of kwijt te schelden, dan volstond het dus niet de desbetreffende bepalingen in de verschillende fiscale wetboeken op te heffen, maar had men ook het regentenbesluit van 1831 moeten opheffen.

Aanvankelijk was dat uitdrukkelijk de bedoeling. Maar naarmate de parlementaire werkzaamheden voortgingen, is men blijkbaar tot andere inzichten gekomen. De schrapping van de ministeriële bevoegdheid inzake fiscale boeten, zou immers tot gevolg hebben dat de belastingplichtige tijdens de administratieve fase van de geschillenregeling op geen enkele wijze nog zou kunnen vragen om een administratieve fiscale sanctie te verminderen of kwijt te schelden; en dat hij daarvoor steeds een beroep zou moeten doen op de rechter. Deze hervorming – die aanvankelijk als een vooruitgang werd beschouwd (omdat ze elke onterechte inmenging van de minister in de kiem zou smoren) – is uiteindelijk meer aangevoeld als een achteruitgang. De belastingplichtige verplichten om steeds naar de rechtbank te stappen maakt immers elke soepele afhandeling van een fiscaal dossier in de administratieve fase onmogelijk.

Besef.

Blijkbaar is bovendien het besef gegroeid dat men bezig was het kind met het badwater weg te gooien. Om te bereiken dat de minister van Financiën zijn bevoegdheden correct uitoefent, hoeft men die bevoegdheden niet te schrappen, maar alleen te eisen – en er tot bewijs van het tegendeel van uit te gaan – dat de minister doet wat hij krachtens de wet moet doen: fiscale geldboeten in alle objectiviteit beoordelen, en ze verminderen of kwijtschelden als daartoe gegronde redenen bestaan.

Behoud.

Uiteindelijk heeft men er dan ook voor geopteerd om het regentenbesluit van 1831 niet te schrappen. Het bestaat dus nog steeds, zodat men moet besluiten dat de minister van Financiën vandaag nog altijd bevoegd is om fiscale geldboeten te verminderen of kwijt te schelden; en dat alles bijgevolg bij het oude is gebleven.

De bevoegdheid die de minister van Financiën ontleent aan het regentenbesluit van 1831 slaat overigens niet alleen op de eigenlijke administratieve boeten, maar ook op de belastingverhogingen die bij wijze van administratieve sanctie op het gebied van de inkomstenbelastingen kunnen worden opgelegd.

Rechter.

En wat dan met de rechter? Is er niets overgebleven van de oorspronkelijke bedoeling om de kwijtschelding of vermindering van administratieve boeten over te hevelen naar de rechterlijke macht? Op het eerste gezicht is dat inderdaad zo. Maar bij nader inzien moet men besluiten dat er ook op dit gebied van alles in beweging is. Het Arbitragehof heeft immers enige tijd geleden geoordeeld dat administratieve boeten – aangenomen dat zij een strafrechtelijk karakter hebben – aan de volle rechtsmacht van de rechter onderworpen moeten zijn. Dit betekent dat de rechter niet alleen bevoegd is om na te gaan of de sanctie overeenkomstig de wet is opgelegd, maar dat hij zich ook moet kunnen buigen over de opportuniteit van de opgelegde boete.

Controle.

Concreet betekent dit, dat de administratieve sancties zowel in de administratieve fase als in de gerechtelijke fase op hun opportuniteit kunnen worden beoordeeld. Voor de belastingplichtige heeft dit tot gevolg dat hij zich niet goedschiks moet neerleggen bij een administratieve sanctie of bij een ministeriële weigering om een opgelegde sanctie kwijt te schelden of te verminderen. De opportuniteit van de sanctie is immers ook aan rechterlijke controle onderworpen (in de veronderstelling althans dat zij geacht mag worden een strafrechtelijk karakter te hebben).

Motivering.

Onder invloed van de rechtspraak zijn er op het gebied van de administratieve sancties overigens nog andere evoluties aan de gang. Zo is in de rechtspraak al bij herhaling de vraag gesteld of een belastingverhoging inzake inkomstenbelastingen zonder meer mag worden opgelegd; dan wel, of de administratie verplicht is de toegepaste verhoging te motiveren.

De belastingverhogingen die inzake inkomstenbelastingen kunnen worden opgelegd, variëren van 0% tot 200% en worden toegepast volgens een schaal die bij Koninklijk Besluit is vastgelegd. In die schaal wordt een onderscheid gemaakt naargelang van de aard van de overtreding, de ernst ervan en de frequentie. Zo is bijvoorbeeld geen belastingverhoging verschuldigd als men de aangifte weliswaar onjuist heeft ingevuld, maar de fout te wijten is aan omstandigheden die onafhankelijk zijn van de wil van de belastingplichtige. Heeft hij de aangifte daarentegen bewust verkeerd ingevuld met het opzet de belasting te ontduiken, dan is het tarief van de verhoging al van bij de eerste overtreding 50%, bij een tweede 100% en bij een derde overtreding 200%.

Aankondiging.

In de praktijk zal de belastingcontroleur de verhoging die hij wil opleggen meestal aankondigen in zijn ‘bericht van wijziging van de aangifte’, of in het bericht waarin hij meldt dat een aanslag van ambtswege zal worden opgelegd. In dat bericht staat dan normaal gezien ook te lezen waarom de verhoging wordt opgelegd, en welke de verantwoording is voor het toegepaste tarief.

Quid als dat niet gebeurt en de belastingverhoging gewoon wordt toegepast zonder verdere motivering? Is zij dan ongeldig? Daarover lopen de meningen uiteen.

Rechtspraak.

Het hof van beroep in Luik heeft al bij herhaling beslist dat een belastingverhoging niet moet worden aangekondigd of gemotiveerd. De verhoging volgt immers uit een wettelijke tarificatie die automatisch van toepassing is. Het hof van beroep in Brussel heeft eveneens bij herhaling beslist dat een belastingverhoging niet aangekondigd en ook niet gemotiveerd moet zijn.

Maar het hof van beroep in Gent kwam dan weer tot de conclusie dat ze wel gemotiveerd moet zijn. Anders dan de Luikse en Brusselse raadsheren kwamen hun Gentse confraters tot de conclusie dat belastingverhogingen wel degelijk onder toepassing vallen van de Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen: als de administratie niet uitdrukkelijk motiveert waarom zij een belastingverhoging oplegt, dan pleegt zij een inbreuk op deze wetgeving en is de belastingverhoging derhalve onregelmatig opgelegd (en dus nietig).

Orde.

Het hof van beroep in Antwerpen twijfelt. Eerst zei het dat de verhoging wel moet worden gemotiveerd; maar een jaar later kwam het tot het tegenovergestelde besluit. In een recent arrest (van 21 september 1999) besluit het dan weer dat de Wet van 29 juli 1991 wel degelijk op belastingverhogingen van toepassing is, en dat ze dus wel gemotiveerd moeten worden.

Blijkbaar is het hoog tijd dat het Hof van Cassatie orde op zaken stelt.

Jan Van Dyck