Het Verdrag van Maastricht stelt de toetredingscriteria vast voor de EMU. De evaluatie was eerst voorzien op basis van cijfers voor 1996, maar dit werd later 1997. Snel na de ondertekening werd duidelijk dat de overheidsfinanciën een sleutelpositie zouden innemen: zo mocht de schuldquote ten hoogste 60%
...

Het Verdrag van Maastricht stelt de toetredingscriteria vast voor de EMU. De evaluatie was eerst voorzien op basis van cijfers voor 1996, maar dit werd later 1997. Snel na de ondertekening werd duidelijk dat de overheidsfinanciën een sleutelpositie zouden innemen: zo mocht de schuldquote ten hoogste 60%en het tekort 3% van het bruto binnenlands product (BBP) bedragen. Voor België, met een schuldquote van meer dan 124% en een begrotingstekort van 5,7% in 1992, vormde het toetreden tot de EMU een serieuze beleidsuitdaging. Bovendien groeide het besef dat hoge intrestlasten ieder budgettair beleid onmogelijk maakten en dat de hoge schuldquote de financierbaarheid van toekomstige pensioenen hypothekeert. In 1992 werd een convergentieplan voor de periode 1993-1996 opgesteld. Nadien werd het plan "verlengd" met het convergentieprogramma 1997-2000.De meerjarenbenadering vormde een budgettaire primeur. In deze tekst willen we deze ervaring evaluerenvanuit een dubbele invalshoek. Eerst vergelijken we het plan 1993-1996 met een hypothetische "ideale" meerjarenbegroting. Daarna zullen we nagaan welke hypothesen onjuist bleken te zijn en welke uitgaven- en inkomstenposten al dan niet volgens het convergentieplan zijn geëvolueerd. Tenslotte wordt kort aandacht besteed aan het nieuwe convergentieplan voor de periode 1997-2000.IDEAAL PROGRAMMA.Volgens Welsch, Hilton & Gordonbestaat een bedrijfsplanning en controleproces uit elf stappen, gaande van de identificatie en evaluatie van relevante externe variabelen, het bepalen van de globale doelstelling, het ontwikkelen van strategieën en een tactisch kortetermijnplan tot het evalueren en, indien nodig, het bijsturen van het programma. Publicaties omtrent de wijze waarop een "ideaal" meerjarenplan voor overheidsbegrotingen er moet uitzien, zijn schaars. Daarom vertalen we de benadering van Welsch, Hilton & Gordon naar een "ideaal" meerjarenplan voor de overheidsfinanciën. De stappen hiervan vermelden we in het schema.De voordelen van een budgettair meerjarenplan worden slechts gerealiseerd wanneer het feitelijke meerjarenplan het "ideale" model voldoende benadert. Zo verhoogt het plan de geloofwaardigheid van de jaarbegrotingen slechts in de mate dat het plan zelf geloofwaardig is. Boekhoudkundige trucs uitsluiten, vereist een consistent en transparant boekhoudkundig systeem, terwijl identificatie en bijsturing van afwijkingen alleen mogelijk is als het plan pro-actieve elementen bevat.Aan een meerjarenplan lijken puur economisch gezien geen echte nadelen verbonden. Vanuit politiek oogpunt legt dergelijk programma wel de beleidsmatige bewegingsruimte aan banden.Bij het beoordelen van het convergentieplan mogen we niet uit het oog verliezen dat er vóór 1992 gewoonweg geen meerjarenplanning bestond. Het plan heeft dan ook de betrokken partijen ertoe aangezet om niet louter op korte termijn te redeneren. Het is natuurlijk jammer dat een extern feit - "Maastricht" - en niet de bekommernis om de toekomst van de openbare financiën de beleidsvoerders tot die meerjarenvisie heeft gebracht.Vergelijken we nu het convergentieplan met het "ideaal" model uit het schema. Uit niets blijkt dat bij het opstellen van het programma in een globaal kader werd geredeneerd waarin de overheidsfinanciën een instrument voor het optimaliseren van het welzijn vormen. Ontbreekt dergelijk kader dan wordt de budgettaire problematiek zuiver financieel-boekhoudkundig benaderd. Even problematisch is het gebrek aan eenduidigheid betreffende de concrete primaire doelstellingen. Zo wordt de beoogde schuldafbouw niet gekwantificeerd zodat deze op de achtergrond dreigt te raken. Het verminderen van de schuldquote is nochtans de fundamentele vereiste om de overheidsfinanciën opnieuw "gezond" te maken. Een laag financieringstekort is daartoe enkel een intermediair doel.Dat er meer aandacht wordt geschonken aan de vermindering van het tekort dan aan de schuldafbouw verklaart waarom een lineair scenario de voorkeur krijgt op een degressief scenario dat de zwaarste inspanningen in de eerste jaren van het programma legt. In dit laatste geval zou de 3%-norm eerder worden bereikt zodat ook de schuld sneller wordt afgebouwd. Op lange termijn houdt dit minder saneringen in.Een andere vereiste was het behoedzaam karakter van de macro-economische hypothesen. Het lineair basisscenario voorzag echter geen enkele veiligheidsmarge ondanks de evidente onzekerheid. Bovendien kaderden deze hypothesen niet in een econometrisch model wat in hoge mate het informatiepotentieel van het plan beperkt, onder andere inzake de interactie-effecten tussen de macro-economische en budgettaire grootheden.De omzetting van de doelstellingen in een strategisch plan kent zowel goede als minder goede aspecten. Lovenswaardig is dat men op voorhand vaststelt hoe de verhoging van het primair saldo zal worden gerealiseerd, namelijk door saneringen daar de belastingdruk constant wordt gehouden.Eénmaal een bepaald scenario gekozen, dienen er duidelijke afspraken te worden gemaakt omtrent eventuele acties wanneer de economische en/of budgettaire waarden van hun geprojecteerde koers afwijken. Deze moeten worden vastgelegd in een tactisch plan. In het convergentieprogramma verbindt de regering zich er wel toe de doelstellingen van het plan te realiseren met budgettaire bijsturingen indien nodig, maar van een pro-actief meerjarenbeleid is geen sprake: nergens wordt expliciet en concreet gezegd welke ingrepen moeten gebeuren bij onverwachte mee- of tegenvallers.De vereiste van een transparante en consistente boeking van de verschillende financiële stromen lijkt eveneens niet te zijn nagekomen. Zo worden de belastingontvangsten gelijkgesteld aan de totale ontvangsten en constant gehouden op 46%. Volgens het convergentieplan zouden privatiseringen echter bij de niet-fiscale opbrengsten dienen te worden ondergebracht, zoals voor 1992 het geval is. Hieruit moeten we besluiten dat men voor 1993 en de daarop volgende jaren geen nieuwe privatiseringen plant, al wordt dit nergens zo geschreven. Toch hebben er nadien aanzienlijke privatiseringen plaatsgevonden.De Hoge Raad van Financiën kreeg de opdracht om de realisatie van het convergentieplan op te volgen en jaarlijks verslag uit te brengen. Dat is positief, maar deze evaluatie beperkt zich evenwel tot het vaststellen van de evoluties van de begrotingsposten zonder vergelijking tussen planning en realisaties.Samengevat: het convergentieprogramma is een significante stap in de goeie richting maar kende belangrijke tekortkomingen. Het risico op een "ontsporing" bleef.ZWAKKE PRESTATIES.We concentreren ons op het oorspronkelijke convergentieplan van 1992. Herhalen we het groot belang van de macro-economische hypothesen en het risico dat verbonden is aan het ontbreken van een budgettaire veiligheidsmarge. Deze marge kon nochtans goed gebruikt worden. Gecumuleerd komt de lagere dan verwachte nominale groei in 1996 neer op een BNP-waarde van 524 miljard frank. Bij een constante fiscale druk van 46%, zoals in het convergentieplan voorzien, betekent dit 241 miljard frank minder inkomsten.De werkelijke impliciete rentevoet was in 1996 dan weer 2,2% lager dan verwacht. Bij een overheidsschuld van 10.500 miljard frank betekent dit een minderlast van 230 miljard frank. Ruw gesteld, werden de tegenvallende fiscale ontvangsten gecompenseerd door de daling van de rentelasten.Op basis van het voorgaande is het weinig verwonderlijk dat de werkelijke budgettaire prestaties afwijken van de projecties. Vooral de recessie in 1993 heeft het hele plan op losse schroeven gezet.De evaluatie dient omzichtig te gebeuren door de geleidelijke overgang naar de zogenaamde ESER-methodologie. Zo gebruikt men als norm niet meer het netto te financieren saldo (op kasbasis), maar de netto financieringsbehoefte (op transactiebasis). Als gevolg hiervan worden de privatiseringen niet meer in de begroting opgenomen. Dit houdt uiteraard niet in dat deze privatiseringen geen rol hebben gespeeld. Zo hebben de opbrengsten tot een snellere schuldafbouw geleid. Bovendien hebben deze privatiseringen, zolang ze in de begroting werden geplaatst, de politiek-psychologische druk verminderd om structurele maatregelen op primair niveau door te voeren.Cruciaal in de evaluatie is de vaststelling dat hét doel - een financieringsbehoefte van 3% tegen 1996 voor de gezamenlijke overheid - niet werd bereikt: het tekort lag 0,2% van het BBP hoger.In tabel 1 worden de verwachte en de gerealiseerde waarden van de belangrijkste begrotingsposten weergegeven. Die 3%-norm is bovendien een feitelijk doel, ingegeven door het Verdrag van Maastricht. Normaal zou dergelijk middellangetermijndoel betrekking moeten hebben op het structureel tekort en dusdanig moeten worden geëvalueerd.De periode 1992-1996 splitsen we in drie:1. Door de tegenvallende groei in 1992 en 1993 waren de inkomsten lager dan voorzien, terwijl de uitgaven aanzienlijk hoger lagen. Hierdoor lag het primair saldo ver onder de geprojecteerde waarde. Bovendien daalde het saldo in 1993 in plaats van te stijgen. De financieringsbehoefte was dan ook significant hoger dan voorzien.2. 1994 was hét jaar van de "grote" operatie, het Globaal Plan. Het primair saldo steeg met 1,5%, maar dit komt voor bijna drie vierden door een verhoging van de ontvangsten. Het resterende vierde is te wijten aan de dalende trend van de rentelasten.3. De tegenvallende resultaten op primair begrotingsniveau voor 1995 en 1996 werden voor het overgrote deel gecompenseerd door sterk dalende rentelasten.De ontvangstenquote ligt in 1996 bijna 2% hoger dan in 1992, terwijl het convergentieprogramma een constante druk vooropstelde. Dit is integraal toe te schrijven aan een stijging van de fiscale druk.Ook de uitgavenquote overtreft de vooropstelling en is gestegen in plaats van gedaald. De hogere ontvangsten en de daling van de rentelasten konden niet voorkomen dat de financieringsbehoefte en dus de schuldquote hoger was dan gepland.De belangrijkste vaststelling is evenwel dat geen systematisch convergentiebeleid werd gevoerd. Alleen in 1994 vond een fundamentele verbetering van het primair saldo plaats en dan nog door een verhoging van de fiscale druk. Nadien heeft men dit resultaat als het ware geconsolideerd en werd "genoten" van de rentedaling.Beschouwen we in het kort de deelsectoren van de overheid. De federale overheid is er in geen enkel jaar in geslaagd om de vooropgestelde norm voor het primaire saldo te bereiken. De oorzaak ligt zowel bij de lagere ontvangsten als bij de hogere uitgaven. Dit laatste is, bij benadering, te wijten aan de hoger dan voorziene socialezekerheidstransfers. Door die transfers kon de sociale zekerheid het vooropgestelde nulsaldo bereiken, ondanks de hoger dan voorziene uitgaven.Het convergentieplan voorzag een stijging van het primair saldo van de gemeenschappen, gewesten en lokale overheden tot 0,6% van het BBP tegen 1996 en een daling van de netto financieringsbehoefte tot 0,4% van het BBP. Deze doeleinden lijken zeker bereikt. De belastingdruk werd echter ook hier niet constant gehouden, noch voor de gemeenschappen en gewesten, noch voor de lokale besturen.HET NIEUWE PLAN.Het nieuwe convergentieplan van december 1996 bestaat uit twee delen: een éénjarige "scharnierbegroting" voor 1997 en een meerjarenplan voor de periode 1998-2000. De vraag stelt zich of er iets werd geleerd van de tekortkomingen van het vorige plan.De begroting voor 1997 was volgens de regering een "scharnierbegroting"; ze werd financieel-boekhoudkundig benaderd. De financieringsbehoefte bedroeg 2,1%zodat de 3%-norm ruimschoots werd gehaald. De verbetering ten opzichte van 1996 is voor de helft te wijten aan een daling van de rentelasten; de stijging van het primair saldo vloeit bijna volledig voort uit een daling van de uitgavenquote. Het resultaat zorgt voor een jaar voorsprong op de budgettaire convergentie voor de periode 1997-2000.Vergelijken we nu het nieuwe programma niet louter met het "ideale" model, maar laten we eveneens nagaan in hoeverre het een verbetering inhoudt ten aanzien van het oorspronkelijke programma. Het convergentieplan heeft betrekking op een periode van drie jaar, waardoor het risico op een gebrekkige termijnvisie bij het opstellen van de jaarbegrotingen toeneemt. Bovendien lijkt er nog steeds geen breed denkkader te schuilen achter dit plan, waardoor het in essentie een puur financieel-boekhoudkundige benadering blijft. De globale langetermijndoelstelling van een meerjarenplanning - het welvaartsoptimaal maken van de overheidsfinanciën - wordt uit het oog verloren.Dat de schuldafbouw als doelstelling iets meer aandacht krijgt, is positief maar nog steeds ontbreekt éénduidigheid doordat geen onderscheid wordt gemaakt tussen de concrete primaire middellangetermijndoelstelling en "intermediaire" doelstellingen. Bijgevolg kennen we de kerndoelstelling van het programma niet: schuldafbouw binnen een bepaalde termijn naar een voldoende laag niveau, het realiseren van een continu hoog primair saldo of het bereiken van een zo laag mogelijke financieringsbehoefte? Deze doelstellingen zijn sterk met elkaar verbonden, maar niet per definitie inwisselbaar.Het plan lijkt ook nog steeds een mechanische oefening en dus niet te kaderen in een econometrisch model. Wel zijn de macro-economische veronderstellingen in het nieuwe convergentieplan een stuk behoedzamer.De strategische en tactische planning kent zowel positieve als negatieve elementen. Zeer positief is de nadruk die wordt gelegd op het primair saldo als strategische variabele in plaats van op de financieringsbehoefte. Deze variabele verduidelijkt beter het gevoerde beleid. Het vooropgestelde primaire saldo schommelt tussen een onder- en bovengrens naargelang de macro-economische situatie. Dit primair surplus verzekert de trendmatige evolutie naar een bepaald niveau. Vreemd is echter dat die trend, noch dat niveau een concreet cijfer meekrijgen.Bovendien is dit nog lang niet een pro-actief plan. Want louter de evolutie van de saldi wordt geprojecteerd; hoe dit moet worden gerealiseerd, wordt niet gezegd. Het plan heeft dus in se niets te maken met saneringen en dus met het verminderen van de beleidsonzekerheid.Het belangrijkste probleem is het feit dat gezocht werd naar een minimale invulling van het concept "meerjarenplanning". Hierdoor gaan talloze potentiële voordelen verloren. Dergelijk vrijblijvend programma biedt wel het politieke voordeel dat de bewegingsvrijheid van de beleidsverantwoordelijken niet wordt ingeperkt.BESLUIT.Het opstellen van meerjarenplannen kan alleen maar toegejuicht worden. Het budgettair beleid wint aan geloofwaardigheid en de beleidsvoerders worden verplicht om bij het opstellen van de jaarbegrotingen rekening te houden met de gevolgen op middellange termijn. Daarnaast kunnen ook structurele en tijdelijke ingrepen en evoluties beter onderscheiden worden.Deze voordelen maken het wel noodzakelijk dat het meerjarenplan in voldoende mate beantwoordt aan de vereisten van een "goed" programma. Hierboven is aangetoond dat dit voor het oorspronkelijke convergentieprogramma, noch voor het nieuwe plan het geval is. Het lijkt er sterk op dat bij het uitvoeren van het convergentieprogramma nooit gestreefd is naar het verhogen van de geloofwaardigheid, maar dat men zich louter en alleen heeft toegelegd op het bereiken van de 3%-Maastrichtnorm. Hoe deze norm zou worden bereikt, leek bij de praktische uitwerking van het programma nauwelijks relevant.Gezien het belang voor België van een toetreding tot de EMU is dit eventueel begrijpbaar. Onbegrijpelijk is echter dat men bij de uitwerking van het nieuwe convergentieprogramma geen rekening heeft gehouden met de tekortkomingen van het oorspronkelijk plan. Wij kunnen ons dan ook niet van de indruk ontdoen dat men heeft gestreefd naar een minimale invulling van het begrip "meerjarenplan", waardoor het geheel de vorm lijkt te krijgen van een cosmetische omkadering. Het is echter een illusie te denken dat men de geloofwaardigheid van het beleid kan verhogen zonder in te leveren op het vlak van de beleidsvrijheid.Alain Petit en Jef Vuchelen zijn respectievelijk vorser en gewoon hoogleraar op het Centrum voor Econometrie en Management Science, Vrije Universiteit Brussel.ALAIN PETIT EN JEF VUCHELEN