Zeven mythes over de Europese meerjarenbegroting: ‘Dit is geen feestbegroting’

Hoe krijgt de Europese Unie het gat in haar begroting gevuld dat de Britten achterlieten? Het wordt de vuurdoop voor Europees president Charles Michel, die donderdag op een EU-top probeert de diep verdeelde lidstaten achter een compromis te scharen. Over de Europese begroting doen veel misverstanden en halve waarheden de ronde. We zetten de puntjes op de i.

12 januari 2006. De signalen van de allereerste Galileo- satelliet, die twee weken eerder door het European Space Agency is gelanceerd, komen binnen op de ontvanger die het Leuvense technologiebedrijf Septentrio daarvoor gebouwd heeft. Het Belgische bedrijf staat daarmee aan de wieg van het vermaarde Galileo-project, dat een alternatief moet worden voor de Amerikaanse GPS- en Russische Glonass- navigatiesatellieten.

Veertien jaar later zweven 26 Galileo-satellieten rond de aarde, hebben bijna alle smartphones er ontvangstchips voor en gebruiken veel industriële spelers, zoals de Belgische baggerbedrijven, de navigatiesignalen. “Die zorgen samen met het Amerikaanse GPS voor veel betere navigatietoepassingen, die tot op enkele centimeters nauwkeurig zijn”, legt Jan Van Hees van Septentrio uit. “Die satellieten zijn kritische infrastructuur voor veel toepassingen en voor de verdere ontwikkeling van onder meer dronetechnologie, zelfrijdende wagens en allerlei automatiseringen.”

Het succes van Galileo was niet mogelijk geweest zonder Europees geld. Toch staat ook nu weer de Europese begroting onder zware druk. Het hete hangijzer is de brexit. Dat de Britten de Unie verlaten, slaat een jaarlijks gat van 13 miljard euro in de Europese begroting. “Sommige lidstaten willen gewoon doorgaan met een kleinere begroting”, vertelt Johan Van Overtveldt, de voorzitter van de begrotingscommissie in het Europees Parlement.

De Europese Commissie wil dat gat wel dichtrijden, deels door te besparen op zowel de landbouwsubsidies als de cohesiefondsen voor armere landen en deels door de bijdragen van de lidstaten te verhogen. “Door de brexit zullen alle lidstaten meer moeten bijdragen aan de EU-begroting, en zullen ze er verhoudingsgewijs minder uit ontvangen. Dat maakt het zo moeilijk”, legt Gert Jan Koopman uit, directeur-generaal op de dienst Begroting van de Commissie.

Anderhalf jaar worstelen

Naast een jaarlijkse begroting moet de EU om de zeven jaar een meerjarenbegroting in stelling brengen, het meerjarig financieel kader (MFK) in EU-jargon. De gesprekken voor de periode 2021 tot 2027 lopen al meer dan anderhalf jaar, maar zitten muurvast. Voorstellen waren er nochtans genoeg. In mei 2018 lanceerde de Commissie- Juncker een eerste voorstel van 1280 miljard euro. Kort daarop deed het Europees Parlement – dat niet mee onderhandelt over de begroting, maar wel zijn zegen moet geven – er een schep bovenop met 1324 miljard euro.

Alleen de lidstaten in de Europese Raad hebben hun positie nog niet bepaald. In december 2019 circuleerde een kladvoorstel van 1087 miljard. Dat botste meteen op het veto van het Parlement. De lidstaten worstelen al anderhalf jaar om tot een akkoord te komen. Daar wil Charles Michel deze week een doorbraak in forceren tijdens een speciale top. Vorige week vrijdag deed hij een voorstel van 1095 miljard, maar ook dat zal het Parlement zo goed als zeker verwerpen.

“De landen moeten een compromis vinden over een enorm complex raderwerk”, legt Johan Van Overtveldt uit. “In de Raad wisselen de coalities tussen lidstaten naargelang het thema. Vast staat dat ze allemaal toegevingen zullen moeten doen.”

“De noordelijke landen willen hun nationale bijdragen aan de EU-begroting niet verhogen”, voegt Van Overtveldt eraan toe. Sommige landen, waaronder Nederland, Zweden en Denemarken, krijgen een korting op hun nationale bijdragen aan de EU. Die kortingen wil de Commissie tegen 2025 laten uitdoven, zodat alle landen gemiddeld 0,9 procent van hun bruto nationaal inkomen (BNI) bijdragen. Nu betalen die kortingslanden gemiddeld 0,7 procent en de andere 0,85 procent.

Over de Europese begroting bestaan heel wat mythes, die een akkoord in de weg staan. Trends zet ze op een rij.

Mythe 1: Ze is gigantisch

De EU is niet de geldmachine waarvoor ze vaak versleten wordt. In 2018 gaf ze 156,7 miljard euro uit, of amper 1 procent van het BNI van de 28 lidstaten samen. Die lidstaten gaven 45,8 procent van hun gezamenlijke BNI uit, goed voor 7282 miljard euro. Het EU-geld is dus een schijntje tegenover de bedragen waarmee de ruziënde lidstaten zelf schuiven.

Ook de demografische verhoudingen zeggen veel. De EU telde in 2018 zowat een half miljard inwoners, maar haar uitgaven kwamen nagenoeg overeen met die van het kleine Denemarken, dat amper 5,6 miljoen inwoners telt.

De EuropeseUnie is overigens niet van plan haar uitgavenachterstand in te halen. In de voorgestelde meerjarenbegroting voor 2021-2027 gaat de Europese Commissie voor 1280 miljard euro aan uitgavenverbintenissen aan. Jaarlijks komt dat overeen met 1,11 procent van het bruto nationaal inkomen van de Unie. Historisch gezien is dat niet hoog.

“Dit is geen feestbegroting”, zegt Koopman. Voor de meerjarenbegroting 1993-1999 lag het uitgavenniveau nog op 1,28 procent. Het huidige meerjarig financieel kader 2014-2020 doet het weliswaar zuinig met 1,03 procent. “Maar die werd vastgesteld na de financiële crisis, toen de overheidsbegrotingen totaal overhoop lagen. Intussen zijn die hersteld”, legt Gert Jan Koopman uit.

Mythe 2: Ze gaat alleen naar de boeren…

De tijd dat de boeren met het meeste EU-geld gingen lopen, is lang voorbij. In de meerjarenbegroting 1988-1992 ging nog 60 procent naar landbouw en visserij. In 2014-2020 was dat 39 procent, en in de voorgestelde meerjarenbegroting voor 2021-2027 zou het om nog slechts 29 procent gaan. De grootste post in het voorstel (35%) zijn nieuwe prioriteiten, zoals het Europese studentenprogramma Erasmus, of Horizon Europa, het steunprogramma voor onderzoek en innovatie. “Voor landen als België is die modernisering van de uitgaven een breekpunt”, zegt Van Overtveldt.

Niet alle lidstaten zijn gelukkig met die verschuiving naar moderne beleidsdomeinen. “Onder meer de zuidelijke en de oostelijke landen willen de vermindering van de landbouw- en cohesiefondsen niet”, weet Van Overtveldt. Ook Frankrijk en Ierland eisen dat evenveel geld naar landbouw blijft gaan. Polen, Hongarije en Spanje willen geen besparingen op het geld voor arme regio’s, de zogenoemde cohesiefondsen. In de huidige meerjarenbegroting 2014-2020 krijgen die 34 procent, in het voorstel voor 2021-2027 nog 29 procent.

Mythe 3:…en DE Europese ambtenaren

Een ander misverstand is dat de EU-begroting grotendeels naar het Europese ambtenarenapparaat vloeit. In werkelijkheid is dat minder dan 7 procent van het totale MFK, goed voor 85 miljard euro voor 2021-2027. Meer dan een derde daarvan gaat naar de Commissie, gevolgd door 19 procent voor het Parlement en 20 procent voor de pensioenen. “Het is een van de uitgavenposten die niet naar de lidstaten stromen”, legt Gert Jan Koopman uit.

Mythe 4: Ze brengt niet op

De lidstaten betalen bijdragen aan Europa, maar verdienen ook flink aan Europa, op allerlei manieren. Het cohesiegeld dat Polen krijgt voor infrastructuurprojecten vloeit bijvoorbeeld terug naar de Duitse bedrijven die de werken uitvoeren. De EU financiert niet alleen investeringen, ze is ook de hoeder van de eengemaakte markt, op zich al een bron van ongeziene welvaartsgroei, dankzij de toename van de wederzijdse handel. Volgens studies bracht de interne markt in 2018 een welvaartsgroei van 932 miljard euro op, zowat het zevenvoudige van de gezamenlijke bijdrage van de lidstaten aan de EU in dat jaar. Voor landen die veel handel drijven, zoals België en Nederland, loopt het veelvoud op tot meer dan 12. Over dat Europese ‘rendement’ reppen de lidstaten echter met geen woord tijdens de EU-begrotingsonderhandelingen.

De EU brengt de lidstaten niet alleen geld op, ze bespaart hun ook geld. Een voorbeeld van Europese schaalvoordelen is Horizon Europa, aldus Koopman. “Je organiseert concurrentie tussen wetenschappers uit alle 27 lidstaten. Voor elke euro steun die je daar uitgeeft, krijg je daardoor betere wetenschappelijke resultaten dan met 27 aparte wetenschapsprogramma’s.”

Een project als Galileo kan je niet eens 27 keer repliceren, aldus Koopman. “Galileo is alleen maar mogelijk als je samenwerkt.” En ook Galileo heeft een rendement. Eigen satellietnavigatie schenkt Europa strategische autonomie, want je weet maar nooit wat Donald Trump met het Amerikaanse GPS-systeem uitricht. Galileo levert ook banen op, stelt Jan van Hees van Septentrio. “Het Galileo-project heeft 3 tot 4 miljard euro gekost. Dat betekent niet veel in de totale EU-begroting, maar het heeft in Europa wel een hele sector rond satellietnavigatie doen ontstaan.”

Mythe 5: Ze is ten bate van netto-ontvangers en ten koste van netto- betalers

Welk land draagt meer bij aan het EU-budget dan het ontvangt, en omgekeerd? In de media zal de komende dagen weer gegoocheld worden met die saldo’s, de zogenoemde operating budgetary balances (OBB). Die hebben echter veel van hun relevantie verloren. Dankzij de EU ontvangen de lidstaten immers veel meer dan de afgemeten bedragen uit de begroting, zoals de voorbeelden van daarnet aantonen.

De OBB’s zijn dus niet meer dan theoretische constructies. Dertig jaar geleden waren ze nog enigszins nuttig als boekhoudkundig richtsnoer. Toen draaide de EU-begroting grotendeels om het uitdelen van landbouw- en cohesiesteun. Het was makkelijk te berekenen hoeveel geld elke lidstaat erin legde of eruit kreeg. Vandaag kijkt de EU-begroting veel meer over de landsgrenzen en tijdsperiodes heen, met doelstellingen als innovatie en klimaat. Dat maakt het veel moeilijker bijdragen en ontvangsten toe te wijzen aan lidstaten.

“De Britten zijn ermee begonnen. Ze hadden weinig landbouw die kon profiteren van landbouwfondsen, en ze waren bovendien relatief arm. Dat vonden ze niet eerlijk, dus hebben ze die rekenmethode rond nettoposities uitgevonden. Intussen zijn we dertig jaar verder, bestaat de begroting niet meer uit 90 procent landbouw- en cohesiefondsen en baseren vooral de rijke lidstaten zich nog op die methode. Maar ze is gewoon compleet achterhaald”, zegt Koopman.

Mythe 6: Ze is niet transparant en inefficiënt

Bij elke euro die de EU uitgeeft, voelt ze de hete adem van haar persoonlijke auditor, de Europees Rekenkamer, in de nek. Die controleert het financieel beheer van de Europese instellingen en fondsen, om te garanderen dat ze Europees geld correct en transparant besteden. Voormalig federaal en Vlaams minister Annemie Turtelboom werkt bij de Europese Rekenkamer. “In ons vorige jaarverslag meldden we een foutenmarge van 2,6 procent in de Europese bestedingen”, vertelt ze. “Dat blijft stabiel, maar er zijn verschillen tussen de uitgavenposten. In de Europese administratie is die foutenmarge minder dan 1 procent, maar in de cohesiefondsen bedraagt ze 5 procent.”

Onlangs kwam in Italië nog een miljoenenfraude aan het licht met landbouwsubsidies. “Dat kunnen we niet toelaten. Daarom stelt de Commissie voor de betaling van Europees geld te verbinden aan voorwaarden rond de kwaliteit van de rechtsstaat in de landen”, zegt Gert Jan Koopman stellig. Turtelboom wijst er wel op dat de Commissie die voorwaarden duidelijk genoeg moet definiëren. “En als we een vermoeden van fraude hebben, geven we dat door aan het Europese antifraudeagentschap OLAF”, voegt ze eraan toe.

Voorts waakt de Rekenkamer er ook over dat het Europese begrotingsgeld efficiënt wordt besteed. “De helft van onze middelen gaat naar efficiëntietoetsing”, zegt Turtelboom. Gert Jan Koopman maakt zich sterk dat het toezicht op de Europese begroting meer dan behoorlijk is. “Elke euro die wij uitgeven, wordt onder de loep gelegd door de Rekenkamer, het Parlement en de lidstaten”, zegt hij.

Mythe 7: Ze kan probleemloos uitgesteld worden

Ten slotte is het cruciaal dat er snel een akkoord komt over de volgende meerjarenbegroting. “Zo niet, dan dreigt een zwart gat voor veel Europese programma’s, zoals HorizonEurope of het uitwisselingsprogramma Erasmus. Die rekenen erop dat de begroting doorloopt”, stelt Johan Van Overtveldt.

De Rekenkamer trekt ook al jaren aan de alarmbel over de betalingsachterstand van de EU aan de lidstaten. Die dreigt met deze vertraging nog hoger op te lopen. “Het verschil tussen de betalingsbeloftes en de uitbetalingen is al opgelopen tot 300 miljard, dat is het dubbele van de Europese jaarbegroting”, legt Annemie Turtelboom uit. “Het is logisch dat er een verschil is tussen betalingstoezeggingen en de betalingen zelf, maar het sneeuwbaleffect waarmee dat verschil aandikt, is zorgwekkend. Het is uiteindelijk geld dat niet of te laat in je economie terechtkomt.”

Insiders zeggen dat elke meerjarenbegroting minstens twee Europese toppen nodig heeft om de lidstaten tot een akkoord te brengen. Vorige keer viel die beslissende tweede top in maart van 2013, maar ook dat was te laat. Charles Michel wil de klus nu in een keer klaren. Zelfs als dat lukt, dreigt het nog te laat te zijn om alle EU-programma’s probleemloos te laten doorlopen.

Lees ook:

‘Europa blijft gevangen in een nulsomspel’

“Idealiter was er eind 2019 al een akkoord, zodat de EU en de lidstaten heel 2020 zouden hebben om het nieuwe meerjarig financieel kader en alle programma’s technisch uit te werken”, stelt Annemie Turtelboom. “Nu dreigt 2021 een verloren jaar te worden.”

932 miljard

euro aan welvaartsgroei bracht de Europese eengemaakte markt op in 2018, blijkt uit studies.