Het startschot voor de uitverkoop van overheidsactiva is gegeven

Minister van Financiën Johan Van Overtveldt (N-VA) lanceert de discussie over de privatisering van de NMBS. In mei deed de federale regering al een deel van haar participatie in BNP Paribas van de hand. Deze zomer besloot ze om ook de helft van Belfius via een beursgang in de etalage te zetten. En afgelopen week volgde bovendien het besluit om een tweede schijf aandelen van BNP Paribas van de hand te doen.

Minister Alexander De Croo (Open Vld) en Proximus-bazin Dominique Leroy gingen deze zomer stevig met elkaar in de clinch. Samengevat wil De Croo dat het telecombedrijf, waarvan de Belgische staat 53 procent in handen heeft, zijn nieuwe glasvezelinfrastructuur meteen opent voor de concurrenten. Leroy ziet dat niet zitten omdat ze daarmee de winstmarges van haar bedrijf te veel onder druk zet. Eerder had de minister klanten ook al opgeroepen minder te klagen en meer van operator te veranderen.

Ziedaar de schizofrene situatie waarin Belgische autonome overheidsbedrijven zich bevinden. De Belgische staat moeit zich als grootaandeelhouder te pas en te onpas met een onderneming die verondersteld wordt competitief te zijn in een vrijgemaakte markt.

Ruzies tussen politiek en toplui van overheidsbedrijven zijn gesneden brood voor voorstanders van een minimalistische overheid. Het pleidooi om staatsmonopolies over te laten aan de markt wint sinds de jaren tachtig veld. Margaret Thatcher gaf het voorbeeld, de rest van Europa volgde. De privatiseringstendens past ook in de liberalisering waarvan de Europese Unie een prioriteit maakt. Het stramien is dat een overheid als regelgever de lijnen nog wel uitzet, maar de rest overlaat aan de efficiëntie van de markt.

Ondanks die trend veroorzaakte de bankencrisis zo’n tien jaar geleden een onverwachte golf van hernationalisering in de financiële sector. Een accident de parcours waardoor de Belgische staat 10 procent aandelen van BNP Paribas in handen kreeg en Belfius opnieuw een volwaardig overheidsbedrijf werd. Een beetje cynicus zag de erfenis van het Gemeentekrediet, de NMKN en de ASLK in overheidshanden terugkeren, nadat die in de jaren negentig net waren geprivatiseerd. Is het dan verstandig om, nu er weer winst te rapen valt, de belangen opnieuw van de hand te doen? “Uiteraard”, vindt Herman Matthijs, hoogleraar Openbare Financiën aan de UGent en de VUB, en lid van de Hoge Raad voor Financiën. “De staat heeft geen rol te spelen als bankier.”

Budgettaire logica

“De overheid heeft als taak de allocatie, herverdeling en stabilisatie van middelen”, zegt emeritus hoogleraar publieke economie Wim Moesen (KUL). “Pas als diensten of producten onvoldoende worden aangeboden in de markt, moet een overheid er zich mee bemoeien. Ik zie eigenlijk maar twee redenen om een publieke onderneming op te richten. Ten eerste, als er sprake is van een natuurlijk monopolie. Zo’n alleenheerschappij laat je liever niet exclusief aan een winstgedreven privéspeler. De tweede reden is puur politiek. Een staat kan beslissen dat een sector van strategisch belang is en die daarom in eigen handen houden. Dat kan bijvoorbeeld in de militaire industrie of de ruimtevaart.”

Maar zelfs natuurlijke monopolies duren niet eeuwig. België kende in de jaren negentig een eerste belangrijke privatiseringsgolf. Moesen: “Die was in ons land voornamelijk budgettair geïnspireerd door de Maastrichtnorm en paste in het Globaal Plan van de regering-Dehaene om ons toegangsticket voor de eurozone te halen. Onze openbare schuld bedroeg destijds 135 procent van het bruto binnenlands product (bbp) en het begrotingstekort lag boven 7 procent. Eigenlijk verkochten we overheidseigendommen om budgettaire redenen, maar fundamenteel werd het ideologische debat over de privatisering nooit echt gevoerd. Zodra iemand bij de begrotingscontrole opmerkte dat het eurotraject in gevaar kwam, kon premier Dehaene privatiseringen als een troefkaart uitspelen. Daardoor bleef het verzet ertegen beperkt.”

Op die manier verkocht de overheid tussen 1993 en 1999 voor 341 miljard frank (8,5 miljard euro) overheidsactiva via de – soms gedeeltelijke – privatisering van twaalf overheidsbedrijven. De ASLK bracht 119,5 miljard frank in het laatje, Belgacom 73,3. Dexia was goed voor ruim 55 miljard en Sabena voor 6 miljard. Ook de gewesten stapten mee en verkochten belangen in Gimv – goed voor 27,6 miljard – en Cockeril Sambre. Op die manier slaagde België erin de beruchte Maastrichtnorm te halen en toe te treden tot de eurozone.

Budgettaire logica bis

Met een schuldgraad van bijna 106 procent van het bbp en Europese druk om die te verlagen onder de psychologische 100 procentdrempel, lijkt het maar logisch dat de regering opnieuw de privatiseringstruc bovenhaalt om de schuldenberg te verkleinen. Het mechanisme om overheidsparticipaties te gelde te maken om de begroting op te smukken, was trouwens ook na de toetreding tot de euro niet zo ongebruikelijk. Denk maar aan de verkoop van BIAC-aandelen (in 2004), en de beursgang van Belgacom (2004) en bpost (2013). Of op Vlaams niveau bijvoorbeeld Gimv (2005) en Telenet (2005).

Deze zomer opperde vicepremier Kris Peeters (CD&V) dat een werkgroep de verkoop van nog meer overheidsbelangen onder de loep zou nemen. Peeters gaf meteen aan dat volgens hem het geld niet voor investeringen in de begroting, maar wel voor schuldafbouw moet dienen.

In die context concentreren de meeste discussies zich op een handvol federale overheidsbedrijven die vallen onder de wet van 1991 over de economische overheidsbedrijven. Het gaat om publieke ondernemingen die marktgerichte activiteiten ontwikkelen. Dat zijn NMBS, Infrabel, bpost, Proximus en BIAC, de uitbater van de luchthaven van Zaventem. Daarnaast kijken de voorstanders van de verkoop van overheidsbelangen ook naar de participaties zoals in BNP Paribas en Belfius. Die beheert de Federale Participatiemaatschappij (FPIM) in opdracht van de overheid. Bovendien beheert de FPIM ook een eigen portefeuille als winstgerichte investeringsmaatschappij. Die laatste poot evolueerde sinds 2008 – het jaar van de bankencrisis – van 800 miljoen naar 2,2 miljard euro. De portefeuille die FPIM beheert in opdracht van de overheid woog voor de bankencrisis 250 miljoen. Door de reddingsoperaties van BNP, Ethias, Dexia en Belfius is dat nu zo’n 13 miljard euro. De spoorwegen buiten beschouwing gelaten, wegens te verlieslatend om te verkopen, loopt het spaarpotje met verkoopbare aandelenpakketten, inclusief bpost en Proximus, gauw op tot meer dan 20 miljard euro.

Vorig jaar keurde de regering een wijziging van de wet uit 1991 goed. Daardoor wordt het mogelijk het overheidsbelang in een beursgenoteerd overheidsbedrijf onder 50 procent te laten zakken. Bpost had daarvan gebruik kunnen maken als de overname van PostNL was doorgegaan. Uiteindelijk is dat niet gebeurd.

Maar is er sprake van een privatiseringsgolf zoals in de jaren negentig? “Er is wel wat verkocht de jongste jaren, maar er is ook relatief veel in staatshanden gebleven”, zegt Matthijs. “Het blijft voorlopig bij een geplande beursgang van Belfius en de aandelen in BNP Paribas. Het is duidelijk dat over de andere dossiers veel minder eensgezindheid is. Veel verder zal deze regering ook niet geraken. De laatste begrotingsopmaak waar er iets kon gebeuren voor de regering in verkiezingsmodus gaat, is gepasseerd.”

Dividendverslaving

Een van de redenen waarom een en ander op de lange baan terechtkomt, is de dividendverslaving van de regering. Neem Proximus en bpost. Daar zou het aandeel van de overheid relatief makkelijk kunnen zakken van dik 50 procent naar een controleminderheid van 25 procent. Als dat gebeurt, daalt ook de dividendstroom die elk jaar de begroting spijst. Proximus en bpost waren vorig jaar goed voor een injectie van bijna 400 miljoen euro. “Het is nochtans aan te raden om, met het oog op de stijgende rente, nu al onze schuldgraad te verkleinen door het verkopen van overheidsparticipaties”, vindt Herman Matthijs. “Dat verkleint de kans op een rentesneeuwbal zodra de rente opnieuw begint te stijgen.”

De begrotingsexpert staat niet alleen met die visie. Ook Moesen is voorstander van een schuldafbouw. “Het principe van de goede huisvader maakt dat je niet mag lenen om op reis te gaan, maar wel om te verbouwen”, zegt hij. “Zolang onze schuldgraad zo hoog blijft, dreigen we het imago van belhamel mee te slepen in Europa. Dat beeld moeten we bijstellen.”

Bovendien wordt er in de Europese cenakels ook gesproken om lidstaten te verplichten niet alleen de opbrengsten van een verkoop van participaties in overheidsbedrijven te investeren in schuldafbouw, maar ook de uitbetaalde dividenden daarvoor te bestemmen. Voor politici is dat vervelend nieuws, want het is veel leuker dividenden te gebruiken voor beleid. Zeker in tijden waarin door de lage rente schuldvermindering niets opbrengt.

Dat laatste is een belangrijk element in de enigszins afwijkende visie van Paul De Grauwe, professor aan de London School of Economics. Fundamenteel heeft hij geen bezwaar tegen de privatisering van Proximus of bpost, maar een blinde verkoop is nog wat anders. “Ik geloof in het optimale beheer van staatsfinanciën”, zegt De Grauwe. “Zolang de participaties hogere jaarlijkse inkomsten opleveren dan de jaarlijkse kosten van de schuld, is het zonde ze van de hand te doen. Op die manier loop je toekomstige inkomsten mis. Bovendien mag de budgettaire logica om de schuldgraad onder 100 procent van het bbp te laten zakken niet de enige logica zijn om te privatiseren. Er moet ook een andere reden zijn. Die moet te maken hebben met good governance. De vraag hoe we banken beter laten werken en treinen beter laten rijden, dat is waar het om gaat.”

Een echo daarvan is te lezen in een recente paper van de progressieve denktank Minerva. Sacha Dierckx van Minerva berekende bijvoorbeeld dat een verkoop van 49,9 procent van Belfius, de staatsschuld slechts zou doen dalen van 446,8 tot 442,8 miljard. Het betekent dat tegen een rente van 1,115 procent – volgens het Agentschap van Schuld het gewogen gemiddelde van 2016 – de rentelasten zouden dalen met ongeveer 45 miljoen euro. Daartegenover staat dat Belfius voor 2017 een dividend van 225 miljoen euro heeft voorspeld. Daar zou de helft van verdwijnen. Een eventuele verkoop zou de staat dit jaar dan 67,5 miljoen euro kosten. Volgens de paper moet de rente al stijgen tot 2,5 procent en moet het dividendbeleid van Belfius met de helft dalen om 50 miljoen extra voor de begroting op te leveren.

Het spoor is anders

Naast de budgettaire logica is er nog het efficiëntiedebat. Competitie houdt je scherp. In theorie veroorzaakt een natuurlijk monopolie op termijn prijsverhogingen of inefficiëntie. Of beide. Het leidde bijvoorbeeld tot de beruchte traagheid bij de RTT – de voorloper van Belgacom – waar een simpele telefoonaansluiting enkele maanden op zich kon laten wachten. Tegenwoordig gaat dat een pak vlotter. Met dank aan de concurrentie.

Tegenover dat beeld staat de privatisering van het spoor in Groot-Brittannië. Die heeft de prijzen fors doen stijgen. Een jaarabonnement van Cambridge naar Londen kost makkelijk 5000 pond. “De spoorlijnen zijn duur, maar niet noodzakelijk beter”, zegt De Grauwe, die een geregelde gebruiker is van de lijn Folkestone-Londen. Stakingen, de hoge kostprijs en de aanvankelijke veiligheidsproblemen hebben er zelfs toe geleid dat de Britse oppositieleider Jeremy Corbyn onlangs een mogelijke hernationalisering van de Britse spoorwegen als verkiezingsbelofte uitspeelde. Afgezien van dat ideologische gebruik, blijft de vaststelling dat in Groot-Brittannië de marktwerking op het spoor de kostprijs voor de gebruikers niet heeft verlaagd. “Het is verkeerd om te besluiten dat privatisering per definitie leidt tot lagere prijzen voor de gebruiker”, zegt Moesen. “Bovendien kun je het succes van de privatisering in de ene sector niet zomaar herhalen in een andere. Dat moet je altijd in het achterhoofd houden. Bovendien is geleidelijkheid belangrijk. De markt reageert niet goed op grote schokken.”

De spoorwegen zijn blijkbaar een geval apart. In de telecom en de post heeft de digitalisering de marktmonopolies opengebroken. In het spoorverkeer is dat anders. Omdat niet iedereen zomaar spoorlijnen kan aanleggen, moet je competitie organiseren op bestaande infrastructuur om efficiëntie aan te zwengelen. In de praktijk komt de aanpak in Groot-Brittannië erop neer dat een speler een tijdlang het recht krijgt een bepaalde lijn te exploiteren. Uiteindelijk zijn dat regionale monopolies. En die werken ook niet optimaal, zo blijkt uit de hoge prijzen.

Volgens Moesen groeit de steun voor een model waarin je de spoorinfrastructuur in overheidshanden kunt houden en de commerciële exploitatie aan de markt kunt overlaten. “Daar zitten ook de schaalvoordelen”, zegt hij. “Maar het is ook duidelijk dat de verdeling van hoe we dat moeten doen bij onze spoorwegen niet op een logische wijze is gebeurd.”

Paul De Grauwe ziet een blijvende rol voor de overheid in de spoorwegen. “Er zijn de positieve externe effecten op het milieu, en de verkeerscongestie is te groot”, zegt hij. “Vroeger dacht ik dat het verstandig is de spoorwegen te privatiseren, maar dat zie ik nu anders. Zelfs in een geprivatiseerde context heb je een overheid nodig die de prijzen vastlegt. Anders telt enkel winstmaximalisatie en spelen pollutie en verkeerscongestie niet mee. Tijdens de spits kost een treinticket naar Londen mij dubbel zoveel als erbuiten. Met andere woorden: de prijs drijft mensen naar de auto. Nochtans was het toch de bedoeling pendelaars net de trein te laten nemen om de ochtendfile op de weg te verkleinen? Dat is voor mij geen ideologische kwestie, maar wel een zaak van verantwoord beheer. En dat moet in het geval van openbaar vervoer verder gaan dan winstmaximalisatie.”