Wees gerust: de Kyoto-norm kost u geen cent

Volgende week moet de Europese Commissie de nationale Kyoto-plannen goedkeuren. Dan zal elke onderneming met een installatie van meer dan twintig megawatt weten hoeveel emissierechten ze krijgen. Maar het toestoppen van gratis verhandelbare certificaten werkt niet. Een veiling wel. Dat kost minder dan 1 % procent van het BNP en daarmee kunnen we wél de doelstelling van het Kyoto-protocol realiseren.

Tegen het einde van de eeuw zullen hevige stormen, kletsnatte winters en verschroeiende zomers België teisteren als we niets aan de opwarming van de aarde doen. Dat staat in de eerste studie over de impact van de opwarming van de aarde op het klimaat in België. Naast een stijging van de zeespiegel tussen 9 en 88 centimeter voorspelt klimatoloog Jean-Pascalvan Ypersele ( UCL), lid van het International Panel on Climate Change ( IPCC), de verdwijning van de beuken en de uitdroging van de Hoge Venen.

Maar Europa trekt ten strijde tegen dit doemscenario. Op 1 januari 2005 start de Europese Commissie met haar systeem van verhandelbare emissierechten om tegen 2008-2012 de uitstoot van broeikasgassen met gemiddeld 8 % te verminderen in vergelijking met 1990. In een zogenaamd ‘nationaal allocatieplan’ legt elke lidstaat zichzelf een jaarlijks plafond op om deze doelstelling te bereiken. In België bedraagt de grens 135,27 miljoen ton CO2-equivalenten, of 7,5 % minder dan in 1990. Ook kunnen de landen extra kredieten aanschaffen door middel van milieuvriendelijke investeringen in de ontwikkelingslanden: joint implementation en clean development mechanisms.

Vervolgens verdelen de landen zo’n 46 % van hun overeengekomen maxima via emissierechten onder de grootste vervuilers: de bedrijven met verbrandingsinstallaties van meer dan twintig megawatt. Als ze op het einde van de rit rechten overhouden om hun uitstoot te dekken, kunnen ze die verkopen aan ondernemingen met een tekort. Zo ontstaat een markt, waarbij iedere deelnemer zijn milieuefficiëntie verbetert tegen de laagste kost.

Doos van Pandora

Maar de lidstaten zullen deze uitstootrechten gratis uitdelen, zodat elke stimulans tot milieuverbetering verdwijnt. Milieu-econoom Thierry Bréchet (UCL) noemt deze schenking dan ook de doos van Pandora, die het hele klimaatbeleid onderuit kan halen.

“In een eerste fase kost het Kyoto-protocol het bedrijfsleven geen eurocent,” bevestigt zijn collega Aviel Verbruggen ( Ufsia), sinds 1997 lid van de IPCC. “De gratis toekenning van certificaten geeft geen economische prikkel om de CO2-uitstoot te verminderen en negeert het feit dat er een klimaatprobleem ontstaat als gevolg van historische of actuele vervuiling.” Maar dat is slechts een tijdelijk fenomeen, repliceert de Europese Commissie. “Bovendien draaien de bedrijven op voor de kosten van hun vrijwillige overeenkomsten met de overheid om de best beschikbare technologie te gebruiken,” aldus Christophe De Schryver in zijn recente thesis aan de Solvay Business School over de gevolgen van het Kyoto-protocol voor de Belgische chemiesector.

Toch vertoont het systeem nog andere tekortkomingen. Zo vallen slechts 12.000 installaties – waarvan amper 300 in ons land – onder de Europese richtlijn. Vele ondernemingen blijven dus buiten schot. Ook zijn slechts vier sectoren (energie, staal, cement en glas) verplicht in de nationale allocatieplannen opgenomen. “Dat betekent echter niet dat de scheikundige nijverheid volledig aan de dans ontsnapt,” zegt De Schryver. “De grotere chemiebedrijven beschikken namelijk over verbrandingsinstallaties van meer dan twintig megawatt, die wel aan het systeem van verhandelbare emissierechten onderworpen moeten worden. Maar Frankrijk ziet dat anders en verleent de hele sector vrijstelling. Dat zal tot marktverstoringen leiden.”

Ook het feit dat elke lidstaat andere maxima oplegt, bevordert de eerlijke concurrentie niet. Deschryver: “Zo hanteert Duitsland plafonds die overeenkomen met business as usual, terwijl Denemarken een reële uitstootvermindering van 15 % per installatie eist. Bovendien zal de Europese richtlijn tot een verhoging van de elektriciteitsprijs leiden. Dat speelt in het nadeel van onze bedrijven, die al relatief veel moeten betalen voor hun energiefactuur, ondanks de liberalisering van de sector.”

Bovendien loopt de verdeling van de emissierechten mank. Verbruggen: “Lidstaten schatten de historische vervuiling en de groeiprognoses zo ruim in, dat elke deelnemer over een voldoende voorraad aan certificaten zal beschikken. Bovendien dreigen de nieuwkomers in de sectoren en de uitgesloten spelers – KMO’s en huishoudens – de rekening gepresenteerd te krijgen als de regeringen effectieve instrumenten moeten inzetten om hun afgesproken quota te halen.”

Daarnaast voelen bestaande multinationals die nieuwe markten willen aanboren, zich gediscrimineerd. Zo pleit de Nederlandse chemiereus DSM in een brief aan de Europese Commissie voor de gelijkberechtiging van nieuwkomers in de sector. Zij hebben volgens bestuursvoorzitter C. H. van Dalen ook recht op gratis emissierechten. Bovendien levert het huidige systeem de bestaande elektriciteitsproducenten een onverdiend voordeel van 10 tot 30 miljard euro per jaar op, aldus een studie van de Rheinisch-WestfalischesInstitut für Wirtschaftsforschung uit juli 2002, terwijl de veiling van verhandelbare certificaten jaarlijks naar schatting slechts 2,5 miljard euro opbrengt.

Slechts één probaat middel

Volgens Verbruggen, de voorzitter van het Studiecentrum voor Technologie, Energie en Milieu ( Stem), bestaat er maar één doeltreffend middel om de uitstoot van CO2 te verminderen en dat is een verhoging van de energiefactuur.

Verbruggen: “Alle onderzoek toont aan dat er een verband bestaat tussen de intensiteit van het elektriciteitsgebruik en de efficiëntie. Het totale bestedingsbudget voor energie blijft gelijk. Hoe hoger de vergoedingen per kilowattuur, hoe zuiniger de consument én de producent. Bij lage prijzen stijgt de verspilgraad. Dat is de economische hoofdwet van de vraag.”

Theoretisch zijn verhandelbare emissierechten met veiling van certificaten een doeltreffend instrument om bepaalde milieudoelstellingen te verwezenlijken. Een mooi voorbeeld is het succes van de Amerikaanse beurs voor zwaveldioxide (S02). Maar het instrument, dat zich beweegt tussen heffingen en vergunningen, heeft ook zijn beperkingen. Verbruggen: “Het systeem werkt slechts optimaal in een afgebakende regio met een overzichtelijk aantal deelnemers en een autoriteit die toeziet op de toewijzing van de certificaten en de naleving van quota. Anders lopen de administratiekosten te hoog op en is geen efficiënte controle meer mogelijk. Kijk maar naar het mislukte experiment in de Verenigde Staten om de vervuiling van de rivier Fox in te dijken. Vandaag kosten de advocaten meer dan de ingenieurs.”

De basis voor het welslagen van verhandelbare emissierechten ligt in de juiste uitgangspositie. Maar hier wringt het schoentje, aldus Verbruggen. “In de Europese Unie bestaat geen goede inventaris van de emissies. De ondernemingen weten amper zelf hoeveel broeikasgassen ze uitstoten, laat staan de overheid. Nu bepalen de lidstaten met de natte vinger hoeveel de verschillende bedrijfssectoren in 1990 vervuilden en wat hun groeiprognoses voor de toekomst zijn. Dat leidt tot interne spanningen. Zo heeft de Duitse energieproducent ENBW in juni 2004 bij de Europese Commissie formeel bezwaar aangetekend tegen het allocatieplan van haar nationale regering. Ook beschuldigde de Britse chemie de andere lidstaten van concurrentievervalsing wegens een al te vrijgevige toewijzing van emissierechten.”

Voorts zit de overeengekomen lastenverdeling tussen de lidstaten fundamenteel fout. Verbruggen: “Wegens gebrek aan ervaring en kennis kregen bepaalde landen, waaronder België, in april 2002 een veel te grote reductieverplichting opgelegd. Wij moeten tegen 2008-2012 onze uitstoot met 7,5 % verminderen in vergelijking met 1990. Dat is beduidend meer dan bijvoorbeeld Nederland (-6 %), Frankrijk (0 %) en Spanje (+15 %). Groot-Brittannië (-12,5 %) en Duitsland (-21 %) tekenden voor nog hogere reductiepercentages, maar realiseerden ondertussen al hun doelstellingen door respectievelijk in de elektriciteitsproductie kolen door gas te veranderen en de oude, vervuilende industrie in de voormalige DDR te sluiten.”

Ten derde moet het verdelingsmechanisme rechtvaardig zijn. Verbruggen: “Jammer genoeg heeft de Europese Unie in een eerste fase van 2005 tot 2008 voor een systeem met gratis toekenning van emissierechten gekozen. Uit wetenschappelijke literatuur blijkt nochtans dat alleen een veiling de kosten van ingrijpende overheidsinterventies in toom kan houden.”

Hogere prijzen, meer recyclage

Maar je kan bedrijven die de best beschikbare productieprocessen gebruiken, toch niet verder belasten? “In vervuilde sectoren is deze maatregel wel noodzakelijk én sociaal-economisch verantwoord,” repliceert Verbruggen. “Bepaalde producten – zoals cement en staal – zullen dan wel duurder worden, waardoor recyclage beter gaat lonen. Zo stijgt de kans op lager grondstoffengebruik en de toepassing van minder schadelijke substituten. De secundaire effecten van de juiste prijszetting voor CO2 zijn met andere woorden belangrijk om een duurzame omgang met milieu en natuur te bevorderen. Gratis verdeling van de verhandelbare emissierechten werkt deze bevordering echter tegen.”

Volgens Jos Delbeke, directeur air & chemicals van het milieudepartement binnen de Europese Commissie, betreft dit slechts een tijdelijk fenomeen. “Volgend jaar start een elektronische markt op. Londen lijkt de winnaar te worden. Maar daar komt de Europese Commissie niet tussen. Wij creëren alleen de spelregels om een Europese handel in CO2-emissierechten op poten te zetten, dat in heel de wereld navolging zal krijgen. Met dit systeem hopen we minstens de helft van de broeikasgassen in Europa onder controle te kunnen houden. Ondertussen bekijken we de uitbreiding naar andere sectoren, zoals de luchtvaart, die voor heel wat vervuiling zorgt. Al een tiental staten rond de grote meren in de Verenigde Staten toont belangstelling voor ons marktconforme project. Daarnaast zijn Zwitserland, Noorwegen, Canada en Nieuw-Zeeland sterk geïnteresseerd.”

Tegenstanders stellen het systeem van de verhandelbare emissierechten als een handel in gebakken lucht voor. De beloftes van de industrielanden om hun uitstoot van broeikasgassen te verminderen, worden gewoon in het buitenland gekocht. Dat staat zelfs expliciet vermeld in het Belgische allocatieplan. Verbrugggen: “Dat Rusland en Oekraïne veel rechten zullen kunnen slijten, is het gevolg van de ruwe toewijzing op basis van de historische emissies in 1990 en de daaropvolgende economische teloorgang in die landen. Deze business is dus ver verwijderd van de initiële milieudoelstellingen in het Kyoto-protocol en heeft meer een bijsmaak van ontwikkelingssamenwerking. Bovendien heeft de handel negatieve gevolgen voor de Belgische economie, vergelijkbaar met de cash drain tijdens afgelopen oliecrises. Dat leidt tot inflatie en recessie. Bovendien verzilveren de slimste en machtigste partijen hun dominante onderhandelingspositie in baar geld. Net als de sjeiks zal de nieuwe nomenclatuur uit het voormalige sovjetrijk daar goed garen bij spinnen.”

Ondertussen blijft de uitstoot van CO2 stijgen. In Vlaanderen bedraagt de toename 12,7 % sinds 1990. Het systeem van verhandelbare emissierechten moet daar nu verandering in brengen. Maar Verbruggen is sceptisch. De voormalige kabinetschef van ex-milieuminister Vera Dua ( Groen!) gelooft meer in de invoering van een Europese energietaks. Verbruggen: “De huidige groei zal niet stoppen zolang koolstof niet duurder wordt. Politiek is het niet mogelijk terug te komen op de blunders uit het verleden. Maar na 2012 – Kyoto II – kunnen we wel een wereldwijde heffing van 5 dollar per ton CO2 invoeren. Die maatregel zou ons goed op weg helpen ons klimaatbeleid te realiseren.”

Naar een reductie van 30 %?

Uit empirisch onderzoek blijkt telkens opnieuw dat de onzichtbare hand van Adam Smith werkt. Verbruggen: “Iedereen begrijpt de taal van de prijs en past zich zo goed mogelijk aan. Hoge prijzen betekent schaarste en zet aan tot efficiënt gebruik, terwijl lage prijzen overvloed signaleren met verspilling tot gevolg. Bovendien genereren energieheffingen een blijvende stroom van geldmiddelen voor de overheid, die gebruikt kunnen worden om andere belastingen te verlagen en bepaalde uitgaven van het milieubeleid te financieren. Ten slotte klopt het argument dat energieheffingen bedrijven uit de markt concurreren slechts gedeeltelijk. Enerzijds houden landen met hoge energieprijzen – zoals Japan, Denemarken en Italië – goed stand in de huidige globalisering. Anderzijds kan je voor de bulkproducten, die fiscaal het sterkst gevoelig zijn (cement, staal en meststoffen) een gedifferentieerde belasting opleggen.”

Met zijn voorstel zit het Belgische IPCC-lid in de lijn van Robert Mendelsohn ( Yale University), die binnen de Copenhagen Consensus van Björn Lomborg een beginbelasting van 2 dollar per ton koolstof voorstelde. Maar de Europese raad van milieuministers zweert bij het systeem van verhandelbare emissierechten, mits de introductie van een echte veiling. Volgens de voorzitter van de raad – de Nederlandse staatssecretaris Pieter van Geel – zit er zonder noemenswaardige inspanningen zelfs een reductie van 30 % tegen 2020 in. Uit een studie van het Centraal Planbureau in Nederland begin dit jaar blijkt dat de macro-economische kosten van zo’n maatregel slechts 0,8 % van het reëel nationaal inkomen bedragen op voorwaarde dat ook de ontwikkelingslanden aan het systeem deelnemen. Naar Belgische normen vertaald: 2 miljard euro of tienmaal de minimumopbrengst van de fiscale amnestiemaatregel.

Deze conclusie wordt bevestigd in het jongste nummer van The Energy Journal. Uit onderzoek van de Britse universiteiten van Westminster en Cambridge blijkt dat zelfs voor de Verenigde Staten, die nog altijd weigeren mee te doen, 1 % procent van hun bruto nationaal product volstaat om het Kyoto-protocol te realiseren. “Hoe langer we de maatregelen uitstellen, hoe hoger de kostprijs,” besluit Eileen Claussen van de onafhankelijke Amerikaanse denktank Pew Center.

Eric Pompen

Eric Pompen

“KMO’s en huishoudens dreigen de rekening gepresenteerd te krijgen als de regeringen effectieve instrumenten moeten inzetten om hun afgesproken quota te halen.”

“Na 2012 kunnen we een wereldwijde heffing van 5 dollar per ton CO2 invoeren.”

Duitsland hanteert plafonds die overeenkomen met ‘business as usual’, terwijl Denemarken een reële uitstootvermindering van 15 % per installatie eist.