Hoe de Belgische overheidsuitgaven ontspoord zijn

‘Show me the money.’ N-VA-voorzitter Bart De Wever vroeg zich al in 2014 af waar het geld van de besparingen van de regering-Di Rupo was gebleven. Drie jaar later is de vraag nog even actueel.

‘Besparen’ is het credo van de regering-Michel, en toch blijft het begrotingstekort hoog. Want niet overal werd bespaard. Voor de sociale zekerheid en het ambtenarenapparaat, zowel bij de deelstaten als de lokale besturen, wordt zelfs fors meer uitgegeven.

Nog voor de paasvakantie begint de federale regering aan de begrotingscontrole. Ze wil het tekort onder 1,7 procent van het bbp krijgen. Dan moet vooral naar de uitgaven gekeken worden. Dat staat ook in de aanbevelingen van onder meer het IMF en de Europese Commissie die de voorbije maanden op het bureau van de eerste minister belandden.

Die aanbevelingen komen niet uit de lucht vallen. In 2007 gaven de Belgische overheden samen 166 miljard euro uit, vorig jaar was dat 227 miljard euro. Dat is dus 61 miljard euro meer in tien jaar tijd. Uiteraard kreeg ook de overheid af te rekenen met de inflatie, maar zelfs rekening houdend met stijgende kosten én met de stijgende welvaart, rijzen de overheidsuitgaven de pan uit. De voorbije tien jaar stegen de uitgaven van 44 procent van het bbp naar 51 procent. Dat is een gewichtstoename met 27 miljard euro.

Bovendien is de daling van die overheidsuitgaven, een van de initiële doelstellingen van de regering, vorig jaar tot stilstand gekomen. De primaire overheidsuitgaven (de uitgaven zonder de rentelasten) bedroegen in 2013 nog 52,4 procent van het bbp. In 2015 waren ze gedaald tot 50,8 procent, maar vorig jaar gingen ze opnieuw naar 51 procent.

Eigenlijk werd de voorbije jaren een typisch Belgische invulling gegeven aan het begrip ‘beheersing van de uitgaven’. Er was geen daling, veeleer een minder snelle stijging. Omdat de regering-Michel haar portemonnee minder royaal opentrok, nemen de uitgaven sinds 2014 minder snel toe dan de reële economische groei. Dat is toch ook al iets. “Als de overheidsuitgaven sneller stijgen dan de economische groei, gaat jaar na jaar een groter deel van het bbp naar overheidsuitgaven”, zegt Bart Van Craeynest, hoofdeconoom van Econopolis. “Als de overheid dan haar begrotingssaldo onder controle wil houden, moeten ook de ontvangsten, en dus de belastingdruk, toenemen. Maar dat dreigt op termijn de economische groei aan te tasten.”

Gezocht: 40 miljard euro

De voorbije vijftien jaar is het Belgische uitgavenmonster meer dan eens losgebroken. In de periode 2003-2005 groeiden de primaire uitgaven sterker dan de economie. De regering-Verhofstadt profiteerde van de dalende rentelasten om extra uit te geven.

Vanaf 2008 begonnen de uitgaven pas echt de pan uit te rijzen. Dat had veel te maken met de naweeën van de financiële crisis. De regering trok haar portemonnee gul open om de economische neergang binnen de perken te houden. De primaire overheidsuitgaven groeiden in de periode 2008-2011 jaarlijks met meer dan 3 procent boven op de inflatie. De overheidslonen en de sociale uitgaven waren steevast de aanjagers. Pas vanaf 2013 temperde de groei, tot gemiddeld 0,7 procent per jaar. Dat sluit aan bij het Europese gemiddelde (0,8%).

Het gevolg van dat alles is dat de primaire uitgaven 27 miljard hoger zijn dan in 2007, toen ze 44,3 procent van het bbp bedroegen. In 2000 klokten ze nog lager af: 42,5 procent van het bbp.

De uitgaven doen dalen naar dat laatste niveau is een gigantisch werk en wellicht moeilijk haalbaar. “Maar toch blijven besparingen nodig”, benadrukt Van Craeynest. “De belastingdruk verder opdrijven zou te veel economische schade aanbrengen. En vergeet niet: er staan ons sowieso heel wat extra uitgaven te wachten. De vergrijzing kost op termijn 4 tot 5 procent extra van het bbp. En de overheidsinvesteringen moeten omhoog. De NAVO-doelstellingen zullen ons dan weer verplichten de defensie-uitgaven op te trekken. Vertrekkend van het huidige tekort betekent dit dat de overheid op termijn op zoek moet naar bijna 10 procent van het bbp extra, of 40 miljard euro. Het echte besparingswerk komt er dan ook aan.”

Waar dan wel? Zeer eenvoudig: op de posten waarvoor de uitgaven sinds de eeuwwisseling het sterkst gestegen zijn. We zetten ze op een rij.

1 Gezondheidszorg: 30,4 miljard euro

2000- 2016: 5,3 % werd 7,6 % bbp

Groei: +2,4 procentpunt bbp of 9,2 miljard euro

In 2016 gaf ons land 30,4 miljard euro uit aan gezondheidszorg, of 7,6 procent van het bbp. De reële jaarlijkse stijging (boven op de inflatie) bleef de jongste jaren beperkt tot 1,5 procent. Dat is een pak minder dan een aantal jaren geleden, toen de uitgaven reëel met 4,5 procent of meer stegen. De betere beheersing is een gevolg van besparingsmaatregelen, zoals de niet-indexering van de erelonen in de medische sector.

Feit is dat het gewicht van de gezondheidszorguitgaven in de economie toeneemt. In 2010 was dat nog 6,6 procent van het bbp, ondertussen is dat 7,6 procent. De komende jaren zullen de uitgaven voor de gezondheidszorg sneller groeien dan het bbp: gemiddeld met 2,1 procent, terwijl de potentiële economische groei 1,6 procent zou bedragen. In haar jaarverslag is de Nationale Bank duidelijk: “Het is noodzakelijk om het verloop van de uitgaven voor gezondheidszorg strikt onder controle te houden.”

2 Pensioenen: 41,2 miljard euro

2000-2016: 8,1 % werd 10,3 % bbp

Groei: +2,2 procentpunt bbp of 8,8 miljard euro

De vergrijzing doet de pensioenuitgaven stijgen. Sinds 2011 is het aantal gepensioneerden sterk toegenomen, met 1,5 tot iets meer dan 2 procent per jaar. De overheidsuitgaven voor pensioenen zijn hierdoor gestegen van 8,1 procent van het bbp in 2000 tot 10,3 procent in 2016 (41,2 miljard euro). De vergrijzing laat zich hic et nunc voelen. Loopt de pensioenfactuur onvermijdelijk nog verder op? Zeker niet. De regering heeft maatregelen aangekondigd om het pensioenstelsel te hervormen. Tegen 2025 wordt de wettelijke pensioenleeftijd opgetrokken tot 66 jaar, in 2030 is dat 67 jaar. De verhoging van diverse pensioenleeftijden zou de meerkosten van de vergrijzing tegen 2060 meer dan halveren, berekende het Planbureau. In 2011 werd die factuur nog op 8 procent van het bbp geraamd, nu nog op 3,3 procent. De regering-Michel wil de pensioenstelsels (ambtenaren, werknemers, zelfstandigen) naar elkaar toe doen groeien. De diplomabonificaties worden geharmoniseerd, een aantal preferentiële tantièmes in de overheidspensioenen wordt afgebouwd (waardoor iemand een stuk vroeger dan de wettelijke leeftijd met pensioen kon) en het ziektepensioen van de ambtenaren wordt hervormd. Veel van die maatregelen moeten nog worden uitgewerkt.

3 Ambtenarenlonen, deelstaten en lokale overheden: 40,4 milmjard euro

2000-2016: 8,4 % werd 10 % bbp

Groei: +1,6 procentpunt bbp of 6,4 miljard euro

Het aantal federale ambtenaren daalde de voorbije jaren, maar het omgekeerde gebeurde in de deelstaten, gemeenten en provincies. Sinds 2000 werken 20 procent meer mensen voor de gemeenschappen en gewesten, en 30 procent meer voor de lokale overheden. Dat is een gevolg van de staatshervormingen, die almaar meer bevoegdheden naar de regionale overheden doorschoven. Ook de lokale overheden nemen meer taken op zich. De staatshervormingen hadden ook een pervers effect: ze stimuleerden een weinig verantwoordelijk begrotingsbeleid. Jarenlang kwamen de inkomsten van de deelstaten vooral uit dotaties van de federale overheid. Ze inden zelf slechts in beperkte mate belastingen. Kwamen ze financieel in de problemen, dan sprong de federale overheid bij een volgende staatshervorming wel bij. Economen noemen dit het flypaper-effect: lagere overheden die een dotatie ontvangen zullen hun uitgaven doorgaans meer verhogen dan wanneer ze die moeten financieren met eigen belastingen. De jongste staatshervorming verhoogde de fiscale autonomie van de deelstaten, en het is te verwachten dat dit effect nu afvlakt.

De waarheid gebiedt ook te zeggen dat de loonmassa in de publieke sector – 51,4 miljard euro – de voorbije jaren stabiel is gebleven of zelfs is gedaald, en dat ook de lagere overheden daar een rol in spelen. De deelstaten hebben hun ambtenarenapparaat licht afgebouwd. De indexsprong deed ook bij de lagere besturen de lonen minder stijgen. Toch vindt Bart Van Craeynest dat de regio’s meer kunnen saneren: “De besparingsinspanningen komen al jaren hoofdzakelijk van het federale niveau. Terwijl de regio’s het merendeel van de overheidsuitgaven in de sociale zekerheid doen.”

4 Subsidies aan ondernmeingen: 13,2 miljard euro

2000-2016: 1,7 % werd 3,3 % bbp

Groei: 1,6 procentpunt bbp of 6,4 miljard euro

België is het land van de vele en hoge bedrijfssubsidies. Ze pieken in 2013 op 3,3 procent van het bbp. Die groei is zo goed als volledig toe te schrijven aan de federale overheid. De kritiek richt zich dan vaak op de geldstroom naar onder andere de NMBS, maar die wordt al sinds 2015 teruggeschroefd.

De begrotingspost ‘subsidies aan bedrijven’ dekt vele ladingen. Ook de overheidssubsidies voor dienstencheques zitten erin, maar eigenlijk is dat een tewerkstellingsmaatregel. In de praktijk gaat het vaak om lastenverlagingen, zoals de activering en de vermindering van de bedrijfsvoorheffing. Dat vertekent de werkelijkheid wat. Eigenlijk zouden die lastenverlagingen aan de inkomstenkant moeten worden geregistreerd.

5 Federale overheidsdepartementen: 31,2 miljard euro

2000-2016: 6,8 % werd 7,8 % bbp

Groei: +1 procentpunt bbp of 4 miljard euro

De voorbije vijftien jaar namen de uitgaven voor de federale overheid licht toe, maar de recente jaren gebeurde het omgekeerde. De echte federale beleidsuitgaven kwamen zwaar onder druk te staan omdat in de zogenoemde entiteit 1 (sociale zekerheid + federale overheid) steeds meer geld voor sociale uitgaven moet worden gebruikt. En dus werd bij de federale overheid bespaard. In 2013 daalden die uitgaven met 1,4 procent, een jaar later met 0,4 procent.

Een aantal klassieke departementen kreeg de hakbijl over zich. Het budget voor Defensie ging tussen 2012 en 2016 met 20 procent lager, naar 2,3 miljard euro. Justitie kreeg vorig jaar 1,7 miljard euro, 14 procent minder dan vijf jaar eerder. Ook de federale politie (1,7 miljard in 2016) moet het met minder middelen stellen. Door de aanslagen en de terreurdreiging stijgen de uitgaven voor die drie departementen weer. Zij het lichtjes, alles bijeen zo’n 300 miljoen euro. De kosten voor de sociale zekerheid blijven de andere uitgaven verdringen.

6 Ziekte en invaliditeit: 7,6 miljard euro

2000-2016: 1,1 % werd 1,9 % bbp

Groei: +0,8 procentpunt bbp of 3,2 miljard euro

De toename van de uitgaven in de sociale zekerheid is niet enkel het gevolg van de vergrijzing. De uitgaven voor ziekte en invaliditeit nemen al een aantal jaren een hoge vlucht, en dat heeft slechts in beperkte mate te maken met de veroudering. De kosten voor ziekte en invaliditeit bedroegen in 2000 nog 1,1 procent van het bbp, stegen in 2010 naar bijna 1,5 procent en zitten ondertussen al aan 1,9 procent. In sommige jaren groeiden de uitgaven voor ziekte- en invaliditeitsuitkeringen 6 tot 8 procent boven op de economische groei. De sneller dalende werkloosheidsuitkeringen en de strengere voorwaarden voor brugpensioen hebben sommige mensen in dit alternatieve stelsel van inactiviteit geduwd. Het spel van de communicerende vaten is hier duidelijk merkbaar.

7 Investeringen: 9,6 miljard euro

2000-2016: 2,4 % bleef 2,4 % bbp

Groei: 0 procentpunt bbp

De Belgische overheidsinvesteringen bedragen al een hele tijd ongeveer 2,4 procent van het bbp. In de jaren zeventig was dat meer dan 5 procent. Nadien sneuvelden ze op het altaar van budgettaire sanering. Het waren gemakkelijk door te voeren besparingen.

Gevolg is wel dat de overheidsinfrastructuur hopeloos verouderd is en wegkwijnt: de tunnels in Brussel, de gevangenissen, de wegeninfrastructuur, … Onder andere de Europese Commissie pleit voor meer overheidsinvesteringen. Als de overheden op die oproep ingaan, is dat een gedeelde verantwoordelijkheid. De federale overheid staat in voor slechts 10 procent van de infrastructuurwerken. Het gros van de middelen moet komen van de deelstaten en lokale besturen.

8 Werkloosheid: 6,6 miljard euro

2000-2016: 1,76 % werd 1,5 % bbp

Groei: -0,2 procentpunt bbp of 800 miljoen euro

De werkloosheidsuitkeringen vormen zowat de enige grote uitgavenpost die niet toeneemt. Ze dalen zelfs al drie jaar op rij, in 2015 zelfs 10 procent. Reden is de aantrekkende arbeidsmarkt die voor extra jobcreatie zorgt. Het aantal werklozen daalde in 2015 met 19.000 en vorig jaar zelfs met 26.000. Daarnaast laten ook de regeringsmaatregelen zich voelen. De sneller dalende werkloosheidsuitkeringen en de beperking van de inschakelingsuitkeringen (de vroegere wachtuitkering voor schoolverlaters) doen de uitgaven dalen. Net als het strengere brugpensioen of SWT, het stelsel van werkloosheid met bedrijfstoeslag. Al berekende het IMF dat hier nog 1,25 miljard euro bespaard kan worden door het brugpensioen versneld af te bouwen en de communicerende vaten tussen uitkeringsstelsels aan te pakken.

9 Federale ambtenarenlonen: 9,1 miljard euro

2000-2016: 2,4 % werd 2,2 % bbp

Groei: -0,2 procentpunt bbp of 800 miljoen euro

Samen met de aanwas van de sociale zekerheid waren de ambtenarenlonen jarenlang de belangrijkste oorzaak van de stijgende overheidsuitgaven. De lonen van het overheidspersoneel maken een vierde van de primaire uitgaven of 12,4 procent van het bbp uit. Er werken natuurlijk veel mensen bij de overheid, zo’n 850.000. Maar slechts 18 procent werkt bij de federale overheid. 37 procent is terug te vinden bij de lokale overheden en 45 procent bij de gemeenschappen en gewesten.

Het aandeel van de federale ambtenaren in de tewerkstelling is de voorbije jaren steevast gedaald. Ze ligt nu al bijna 20 procent lager dan in 2000. Niet alle ambtenaren die met pensioen gingen, werden vervangen. Daardoor daalden de uitgaven voor de federale ambtenaren. Ook de indexsprong speelde een rol.

10 Rentelasten: 10,8 miljard euro

2000-2016: 7 % werd 2,7 % bbp

Groei: -4,3 procentpunt bbp of 17,2 miljard euro

De overheidsuitgaven begonnen de pan uit te rijzen op momenten dat de rentelasten op de overheidsschuld daalden. De meevaller van de lagere rente werd dus meer dan eens gebruikt om nieuwe uitgaven te financieren. Zo werd een kans gemist om een buffer op te bouwen voor de oplopende vergrijzingskosten. In euro’s van vandaag betalen we 17,2 miljard euro minder rentelasten op de staatsschuld dan in 2000. Maar een groot deel werd opgesoupeerd. De Belg mag hier terecht aan de politici vragen ‘Show us the money‘.