Economendebat: ‘Structureel begrotingsevenwicht in 2018 is niet haalbaar’

De komende weken moet de federale regering de begroting voor 2017 opstellen. Opnieuw wordt het een zware klus, want ze moet 3 miljard euro vinden. Een structureel begrotingsevenwicht in 2018 vereist een inspanning van 8 tot 9 miljard euro. Volgens specialisten is dat zo goed als onhaalbaar. De regering kiest beter voor een nieuw pakket structurele hervormingen, luidt het.

Het is een constante sinds het aantreden van de regering-Michel in oktober 2014. De Nationale Bank geeft de regering goede punten voor haar beleid gericht op jobcreatie, zoals de indexsprong en de loonkostenverlagingen, maar de begroting blijft een zorgenkind. Het begrotingstekort bedraagt in 2016 nog altijd 2,8 procent van het bruto binnenlands product (bbp), voorspelt de Nationale Bank in haar lentevooruitzichten. De federale regering hoopte dit jaar op een deficit van 2,5 procent. Om in 2018 een structureel begrotingsevenwicht (gecorrigeerd voor eenmalige maatregelen en conjunctuurschommelingen) voor te leggen, moet ze nog 2 procent van het bbp saneren. Dat is zo’n 8 tot 9 miljard euro, berekende de Nationale Bank.

“De weinig rooskleurige toestand van overheidsfinanciën is niet nieuw. De voorbije jaren is de sanering ondermaats gebleven. Tussen 2011 en 2015 is in België structureel 0,7 procentpunt bbp gesaneerd. Dat is zo’n kleine 3 miljard euro. In de hele eurozone is het structurele saldo in die periode met 2,0 procentpunten verbeterd”, stelt KBC-econoom Johan Van Gompel vast. Op verzoek van Trends lichtte hij samen met nog twee economen, professor emeritus Wim Moesen (KU Leuven) en Bart Van Craeynest (hoofdeconoom Econopolis), de Belgische overheidsfinanciën door. “Volgens het Europees Stabiliteitsprogramma, opgemaakt in 2011, moest België in 2015 een primair overschot (inkomsten min uitgaven zonder rentelaten, nvdr) van 3,4 procent van het bbp voorleggen. Het is slechts 0,3 procent geworden”, stelt Bart Van Craeynest vast.

Waarom blijven de overheidsfinanciën al jaren de zwakke flank van het regeringsbeleid?

Moesen:“België heeft te weinig civiel kapitaal. Daarmee bedoel ik de staats- en burgerzin. Ons ambtenarenapparaat is te vaak politiek benoemd. Wij, Belgen, zijn nog altijd te tolerant voor fiscale en sociale fraude. Politieke zelfbediening wordt te vaak door de vingers gezien. Ik maakte een ranking van een twintigtal OESO-landen, gebaseerd op hun civiele kapitaal en hun schuldgraad. Australië en de Scandinavische landen bijvoorbeeld hebben een lage schuldgraad en veel civiel kapitaal. In Griekenland en Italië is het civiele kapitaal klein en de schuld groot. In de ranking, waarin de landen met de kleinste overheidsschuld bovenaan staan, bevindt België zich onder de mediaan: op plaats 14 op het gebied van civiel kapitaal en op plaats 13 op het gebied van de schuldgraad.

“Bij de begroting spreek ik ook vaak over de tragedy of the commons. Dat verwijst naar het historische voorbeeld van een gemeenschappelijke weide in een dorp. Als iedereen er zijn vee vrij laat grazen, leidt dat tot overbegrazing. Dat is wat met de overheidsfinanciën gebeurt. Ze worden overbegraasd. Elke drukkingsgroep wil dat de uitgaven haar richting uitgaan. Aan de inkomstenzijde wordt dan weer gelobbyd voor belastingverminderingen, vrijstellingen en voorrechten.”

Van Craeynest: “We hebben onze welvaartsstaat uitgebouwd in een periode dat we over een demografisch dividend beschikten. We hebben beloftes gedaan die waarschijnlijk enkel houdbaar waren in die demografische omstandigheden. We wisten dat dat niet houdbaar was als de demografische trend zou keren. Intussen is het demografisch dividend effectief omgeslagen in een demografisch deficit. Maar iedereen houdt vast aan de verworven rechten. De mentaliteit is: laat de andere maar betalen.

“België is nog een tijdje geholpen door de dalende rentelasten. Maar de paarse regering heeft de bonus van die dalende rentelasten opgesoupeerd. Die rentelasten op de schuld zullen trouwens niet veel meer dalen.”

De begroting krijgt slechte punten, maar de regering krijgt lof voor hervormingen zoals de loonkostverlagingen en het optrekken van de pensioenleeftijd.

Van Gompel: “De jongste twee jaar stond de sanering van de overheidsfinanciën bijna stil. Maar er zijn wel structurele hervormingen doorgevoerd. Nu al merk je dat de versterking van de concurrentiekracht via de taxshift zorgt voor nieuwe banen. Een aantal maatregelen heeft op langere termijn ook een budgettaire impact, maar die voelen we nog niet. We zullen daar in de toekomst nog de vruchten van plukken.”

Van Craeynest: “Het optrekken van de pensioenleeftijd naar 67 jaar in 2030 en de verstrenging van de vervroegde-uittredingssystemen brengen op termijn 2 procent van het bbp op. De Scandinavische landen hebben ook een uitgebreide welvaartsstaat, maar zij financieren die met een werkzaamheidsgraad van 76 procent. Bij ons bedraagt die 67 procent. Als we voldoende mensen aan de slag krijgen, is het systeem houdbaar.”

Moesen: “Een aantal maatregelen heeft effect, zoals de goedkopere aanwerving van de eerste werkkrachten door zelfstandigen en kmo’s. Wat mij trof in het jaarverslag van de Nationale Bank is dat kleine structurele maatregelen in de pensioenen positieve effecten hebben tot in 2040. Je kunt niet ontkennen dat deze regering zaken in gang heeft gezet. Ze zit nu aan de helft van de legislatuur en staat voor een fundamentele keuze. Ofwel moddert ze verder aan, zoals in het verleden vaak gebeurd is. Ofwel rolt ze in de tweede helft van de legislatuur een beleid uit voor de komende jaren en hoopt ze dat de maatregelen tegen de verkiezingen hun resultaat laat zien. Als de economie florissanter wordt, kan de kiezer de regering belonen.”

Bij de begrotingsopmaak zou de regering 3 miljard euro moeten vinden. Voor een structureel begrotingsevenwicht is zo’n 9 miljard euro nodig. Dat zijn geen kleine inspanningen.

Van Gompel: “De Europese instanties hebben België als doelstelling op middellange termijn of MTO een structureel begrotingsevenwicht tegen 2018 opgelegd. Op basis van het door de Europese Commissie geraamde structureel saldo in 2015 gaat het om een sanering van 2,6 procent van het bbp. Maar aangezien de rentelasten nog zullen dalen, is de effectief te leveren inspanning kleiner, zo’n 2 procent van het bbp of een kleine 9 miljard euro. Sinds 2012 heeft België 0,7 procent of een kleine 3 miljard gesaneerd. Je moet die inspanning dus nog drie keer overdoen.”

Van Craeynest:“Dan zijn we er nog niet. De vergrijzingskosten blijven oplopen, tot 3,1 procent van het bbp tegen 2040. Dat is alles samen 22 miljard euro.”

Moesen: “In twee jaar 9 miljard euro vinden. Is dat haalbaar en wenselijk?”

Van Gompel:“Ik denk het niet. Je mag het fragiele economische herstel ook niet fnuiken.”

Van Craeynest:“Ik denk ook niet dat een structureel evenwicht in 2018 haalbaar is. De regering is te optimistisch. Eigenlijk heeft ze de keuze. Ofwel gaat ze voor gezonde overheidsfinanciën op korte termijn. Ofwel voert ze structurele maatregelen door die op lange termijn veel belangrijker zijn voor de overheidsfinanciën. Een pensioenhervorming die de effectieve pensioenleeftijd – die nu net geen 60 jaar is – doet stijgen, brengt de overheidsfinanciën veel meer op dan nu snelsnel een tekort kunstmatig dicht te rijden. Maar tegelijk de overheidsfinanciën gezond maken én structurele maatregelen nemen, is niet realistisch.”

Van Gompel:“Maar de sanering mag niet op de lange baan worden geschoven. Het probleem is dat België daarin een slecht trackrecord heeft. Ons land heeft de doelstellingen uit het Stabiliteitsprogramma nooit gerealiseerd. Al geef ik toe dat dat voor een deel aan de financiële crisis ligt.”

Moesen:“De regering moet een signaal geven. Ze kan bijvoorbeeld een begrotingstraject voor twee jaar uittekenen, waarbij we in 2017 en 2018 telkens 0,6 procent van het bbp structureel saneren, dus wat Europa ons oplegt. Toegegeven, dat is niet gemakkelijk. Dat komt overeen met 1,2 procent van het bbp of 5 miljard euro. Dat is heel wat realistischer dan die 9 miljard. Concreet daalt het structurele begrotingstekort dan van 2,3 naar 1,1 procent van het bbp. Dan heeft de regering iets cruciaals gerealiseerd.”

Wat is dan zo cruciaal?

Moesen: “Dan keert ze terug naar de orthodoxie van de gouden financieringsregel: de recurrente uitgaven zijn dan gedekt door reguliere ontvangsten. Onze gewone begroting is in evenwicht. Je leent dus niet meer om reguliere uitgaven te financieren. De investeringen komen dan op een apart luik van de begroting en daar is leningfinanciering wel mogelijk. Onze publieke investeringen in enge zin bedragen 1,7 procent van het bbp. Daarmee bedoel ik materiële activa zoals tunnels, wegen, enzovoort. Vandaar dat ik een beleidsaanbeveling doe: werk in de richting van 1,5 à 1,7 procent deficit om aan die gouden regel te kunnen voldoen. Dat is haalbaar en realistischer dan het nulsaldo in 2018. ”

Dus heeft de Europese Commissie het fout met haar pleidooi voor een begrotingsevenwicht?

Moesen:“Ik keer terug naar het verdrag van Maastricht. Het begrotingstekort mocht toen maximaal 3 procent van het bbp bedragen. Waarom? Omdat in die periode de meeste mature industrielanden 3 procent van het bbp investeringen telden. Dus schuilt achter die 3 procent de gouden financieringsregel. Europa is de pedalen kwijtgeraakt na de soevereine schuldcrisis van 2010. Toen begon het een nulsaldo te eisen en daar zien we de nefaste invloed van. Overal moest bespaard worden en dat ging ten koste van de publieke investeringen. Dat Europese nulsaldo is wormstekig.”

Maar is zo’n evenwicht niet nodig om opnieuw een positief primair saldo te halen? Volgens de Nationale Bank moet België snel een primair saldo van 2 procent van het bbp opbouwen. Daarmee kan de vergrijzing worden gefinancierd en is schuldafbouw mogelijk.

Van Craeynest: “Het cynische is dat we die buffer in het primair saldo hadden. Maar onder andere de regering-Verhofstadt heeft die doen verdwijnen.”

Van Gompel:“We moeten toch naar een primair overschot om die vergrijzingskosten op te vangen en aan schuldafbouw te doen. Indien België tegen 2019 een primair overschot van 1,8 procent boekt, zal de schuld effectief dalen.”

Moet dan niet verder bespaard worden, ook in de sociale zekerheid? Sommigen zeggen dat de grens is bereikt.

Van Craeynest “Het idee dat wij ons kapot besparen is totaal misplaatst. De totale primaire overheidsuitgaven zijn amper gedaald en liggen nog altijd ver boven het niveau van vijftien jaar geleden. Met 51 procent van het bbp zijn ze nog altijd de vierde hoogste onder de industrielanden. In Duitsland en Nederland schommelen ze rond 43 procent. De lonen en werkingskosten van de overheid bedroegen in de tweede helft van de jaren negentig 15 procent van het bbp, nu 16,8 procent. De sociale overheidsuitgaven liggen hoger dan 30 procent van het bbp. Dat zijn de derde hoogste ter wereld.”

Van Gompel:“De uitgaven voor ziekte en invaliditeit liggen vrij hoog en stijgen. Je merkt dat er een verschuiving is van werkloosheid naar andere stelsels.”

Het Internationaal Monetair Fonds gaf in februari aanbevelingen zoals besparen in het ambtenarenapparaat en de RSZ, minder subsidies, een nieuwe taxshift. Dat zou 6 miljard euro opbrengen. Een goed idee?

Van Craeynest:“Zeker en vast. De taxshift bevat veel goede elementen, zoals de loonkostenverlagingen. Maar we hebben een echte taxshift naar consumptie gemist. Zo’n belastingverschuiving doet iedereen bijdragen. Herverdelingscorrecties kun je doorvoeren in de personenbelasting en de sociale zekerheid. Hopelijk zal de taxshift de geschiedenis ingaan als de eerste. Er moeten er dus nog volgen.

Moesen: “Maar die zal dan wel budgetneutraal moeten zijn. Eigenlijk heeft de regering de taxshift niet volledig gefinancierd.”

Van Craeynest:“De taxshift was ook een belastingverlaging. De fiscale druk neemt af, zij het zeer beperkt. In 2016 ligt die amper een procentpunt lager dan in 2013. ”

Van Gompel: “Bij een taxshift naar consumptie moet je wel vermijden dat de factuur door de automatische loonindexering niet wordt doorgeschoven naar de bedrijven.”

Van Craeynest:“Ik hoor vaak: we hebben de indexering nodig voor de koopkracht. Maar de taxshift is nodig om banen te creëren. De koopkracht van die banen is veel belangrijker dan de index.

Er lijkt een consensus te ontstaan rond een vermogenswinstbelasting. Of een dual income tax, die alle inkomens uit arbeid progressief, en kapitaalinkomsten via een vaste voet belast.

Van Craeynest:“De inkomsten uit belastingen op vermogen zijn in België al bij de hoogste in Europa, maar ze zijn nogal onevenwichtig. Sommige vormen van vermogen, zoals successierechten en registratierechten, worden zwaar belast, andere weinig of niet. Veel meer dan een verhoging van de belastingen op vermogen is een taxshift in die belastingen aan de orde.

“Het is een illusie dat de regering alle uitdagingen makkelijk zou kunnen financieren via hogere belastingen op vermogen. De ruimte voor extra inkomsten uit die hoek is beperkt. Een dual income tax waarbij alle inkomsten uit vermogen gelijkmatig belast worden, is een goed idee omdat dan bij beslissingen over het vermogen niet langer fiscale overwegingen meespelen.”

Dreigt het uiteindelijk niet uit te draaien op een belastingverhoging?

Van Gompel: “Dat moet te allen prijze vermeden worden.”

Moesen: “Dankzij de taxshift zijn de patronale lasten gedaald. Dat is een goede zaak. Maar we hadden ook een dual income tax nodig, maar de regering heeft in de plaats wat goochelnummers opgevoerd. Maatregelen als de kaaimantaks en de speculatietaks zijn amechtig, borrelhapjes eigenlijk.

“Een ander probleem is dat de fiscaliteit hier veel te ingewikkeld is. De koterij moet weg. De belastingafrekening van een kennis in Londen bevat zes lijnen, die van mij 41 lijnen. En ik ben dan al gepensioneerd.”