Drie molenstenen om de nek van de staatskas

De begroting gaat door de coronacrisis diep in het rood en dat zal de komende jaren zo blijven, blijkt uit de beleidsnota van staatssecretaris voor Begroting Eva De Bleeker. Voor de Europese Commissie is de afbouw van het deficit nog geen prioriteit. Maar op langere termijn is de coronaput niet de enige molensteen om de nek van de begroting.

17,5 miljard euro of 3,3 procent van het bbp. Zoveel moet het federale begrotingstekort (federale overheid plus sociale zekerheid) aan het einde van de legislatuur bedragen, leren we uit de Algemene toelichting bij de begroting 2021, die eind vorige week in de Kamer is ingediend. Ze werd samen met de beleidsnota van staatssecretaris voor Begroting Eva De Bleeker (Open Vld) besproken in het federale parlement. De boodschap van de staatssecretaris was duidelijk: de overheidsfinanciën kleuren nog jaren rood. De zwaarste klap door de coronapandemie – minder inkomsten en massaal meer uitgaven – laat zich dit jaar het hardst voelen.

De totale begroting (federaal, deelstaten en lokale overheden) gaat dit jaar met 47,5 miljard euro of goed 10 procent van het bbp in het rood. Volgend jaar is dat met 32,8 miljard nog 6,8 procent van het bbp. Het deficit van de federale begroting of entiteit I (federaal beleid plus sociale zekerheid), waar in de Kamer de focus op lag, loopt dit jaar op tot 35 miljard euro (6,08% bbp), om volgend jaar te evolueren naar 25 miljard euro (3,68%).

Dat leidt vooralsnog niet tot paniek in de Wetstraat. De Europese Commissie heeft duidelijk gemaakt dat ze het komende jaar en wellicht nog langer geen prioriteit maakt van het respecteren van de begrotingsdiscipline door de nationale regeringen. De regering-De Croo koopt hier wat tijd, en dat blijkt ook uit het saneringspad dat ze vooropstelt.

Elk jaar zou sprake zijn van besparingen ten belope van 0,2 procent van het bbp, of 950 miljoen euro. Volgens het principe één derde besparingen, één derde belastingen en één derde andere maatregelen. Afhankelijk van de conjunctuur, kan daar elk jaar nog eens 0,2 procent “flexibele sanering” bij komen. Gezien de zware impact van de coronacisis, is nu al beslist dat die 0,2 procent variabele sanering in 2021 achterwege zal blijven. Eigenlijk komt de begroting pas bij de opmaak voor het jaar 2022 opnieuw op tafel. De afbouw van het deficit is geen prioriteit, maar wie de begrotingstabellen in detail leest, merkt dat zich, los van de coronacrisis, drie uitdagingen aankondigen.

1. Sociale uitgaven maken gros van uitgavenbeleid tot 2024 uit

De regering-De Croo gaat uit van 3,2 miljard euro meeruitgaven tegen 2024. Daarvan gaat 2,6 miljard euro naar extra sociale uitgaven. En die zijn niet of slechts in beperkte mate gerelateerd aan de coronapandemie, in tegenstelling tot het meer dan een miljard euro dat dit jaar wordt uitgegeven aan tijdelijke werkloosheid of de miljoenen voor het verzorgend personeel.

Het gaat vooral over de verhoging van de minimumpensioenen. 1500 euro is een streefdoel. Dat zal aan het einde van de legislatuur 1,18 miljard euro kosten. Volgend jaar stijgen de sociale uitgaven al met 711 miljoen euro. 195 miljoen euro gaat naar een eerste verhoging van de minimumpensioenen, de rest onder andere naar het optrekken van de laagste werkloosheidsuitkeringen, de inkomensgarantie voor ouderen (IGO) en het leefloon.

De uitgaven liggen vast, terwijl dat voor de inkomsten veel minder geldt. Bij posten als de opbrengst van de fraudebestrijding (1 miljard euro) of extra inkomsten uit de hogere werkzaamheidsgraad (400 miljoen euro tegen 2024) plaatsen begrotingsexperts vraagtekens. Op basis van de Algemene Toelichting bij de begroting lijkt de federale regering te rekenen op de terugverdieneffecten van het relancebeleid, dat via verschillende miljardenplannen door zowel de federale als de regionale regeringen zal worden uitgerold. De opbrengst blijft echter verre van zeker.

2. De sociale zekerheid is een grote slokop

De uitgaven van de sociale zekerheid bedragen volgend jaar 115 miljard euro, en ze zullen door de vergrijzing blijven stijgen. De sociale bijdragen zijn met 64,4 miljard euro per jaar ruim onvoldoende om de kosten voor de pensioenen, de gezondheidszorg en de werkloosheidsuitkeringen te financieren. Daarom moet de sociale zekerheid nu al jaren geld krijgen uit de gewone begroting, om in evenwicht te zijn.

Zo is er de zogenaamde alternatieve financiering van de sociale zekerheid. De federale regering gebruikt inkomsten uit de btw en de roerende voorheffing om de sociale zekerheid te stutten. In 2011 bedroeg die alternatieve financiering 17 miljard euro. Ondertussen is dat al meer dan 20 miljard euro.

Naast allerlei andere toelagen en de zogenoemde evenwichtsdotatie stelt de federale overheid volgend jaar 43,6 miljard euro ter beschikking van de sociale zekerheid. In 2020 was dan nog 25,8 miljard euro. Dat is geld dat de federale overheid dus niet meer kan gebruiken voor kerntaken als politie, justitie en defensie.

3. Een toenemende geldstroom van de federale overheid naar de deelstaten

De geldstromen van de federale overheid naar de deelstaten kleden het eerstgenoemde beleidsniveau budgettair nog verder uit. De gemeenschappen krijgen miljarden euro’s aan dotaties, want ze kunnen zelf geen belastingen heffen. De gewesten hebben wel eigen belastingbevoegdheden, maar zijn nog altijd voor een belangrijk deel aangewezen op federale middelen, onder andere via een deel van de personenbelasting dat de deelstaten toekomt. In de Algemene Toelichting bij de begroting 2021 staan daarover een aantal interessante cijfers.

De overgedragen middelen van de federale overheid naar de gewesten en de gemeenschappen bedroeg tien jaar geleden 39,7 miljard euro. Intussen is dat al opgelopen tot 59,6 miljard. Het federale niveau heeft (na transfers naar de sociale zekerheid en de deelstaten) nog 54 miljard eigen middelen in 2021. Daar moet ze ongeveer 79 miljard euro aan uitgaven mee bekostigen, leren we uit de tabellen. Ze komt dus 25 miljard euro te kort, of ongeveer de helft van het budget. Er hangt budgettair dus meer dan één molensteen om de nek van de federale regering. Een debat over de manieren waarop de komende jaren met die federale uitdaging moet worden omgegaan, wordt amper gevoerd.