De bankenunie is niet opgewassen tegen een nieuwe grote crisis

Vorig jaar werd voor het eerst een bank opgedoekt volgens het nieuwe Europese resolutiesysteem. Dat betekent niet dat Europa nu in staat is elke bankenredding zonder tussenkomst van de belastingbetaler in goede banen te leiden.

Juni 2017. Voor het eerst moeten de Europese bankautoriteiten in actie komen. Banco Popular, de zesde bank van Spanje, redt het niet. Als steeds meer klanten hun geld weg halen, beslist de Europese Centrale Bank in te grijpen. Sinds eind 2014 is het Europese bankentoezicht in handen van de ECB. Op het moment dat die oordeelt dat Banco Popular over de kop dreigt te gaan, maakt ze de weg vrij voor een interventie van de Europese afwikkelings- en resolutie-autoriteit, die pas sinds 2016 bestaat.

Die Single Resolution Board (SRB) staat in voor de ordentelijke liquidatie van omvallende banken, op zo’n manier dat spaarders hun geld niet verliezen en aandeelhouders en private schuldeisers de rekening betalen in plaats van de belastingbetalers. Dat is een enorm verschil met 2008. Toen moesten nationale overheden optreden als lender of last resort en hun nationale banken redden met overheidsgeld.

Deugdelijkheid bewezen

“Het Europese resolutiekader is ontwikkeld om de kosten voor de belastingbetaler te reduceren. In het geval van Banco Popular heeft het systeem zijn deugdelijkheid bewezen”, vindt Rudi Vander Vennet, professor financiële economie van de UGent. “De SRB heeft het dossier op een geloofwaardige manier aangepakt. Een bail-in (een bankredding waarbij de schuldeisers mee opdraaien voor de verliezen, nvdr) is zo een realistische optie geworden.”

De Europese resolutie-autoriteit wentelde een groot deel van de verliezen af op aandeelhouders en investeerders, door de aandelen, achtergestelde leningen en AT1-kapitaalinstrumenten van Banco Popular waardeloos te verklaren. Zo zette ze de deur open voor een overname van de bank, voor een symbolische euro, door sectorgenoot Banco Santander.

Voor het eerst in de Europese financiële geschiedenis werden aanvullende kapitaalinstrumenten volledig afgeschreven. Het gaat in hoofdzaak om risicovol schuldpapier dat bij problemen of een crisis omgezet wordt in aandelen en dient om verliezen te absorberen. De Europese regels verplichten banken almaar meer van zulke noodbuffers aan te leggen.

“De case van Banco Popular toonde dat de Europese resolutie-autoriteit in staat is nieuwe Europese regels uit te voeren en een bank op te doeken met een minimale impact op de reële economie, zonder een beroep te doen op belastinggeld en zonder risico voor de financiële stabiliteit”, oordeelt Karel Lannoo, algemeen directeur van de Europese denktank CEPS.

Achterpoortjes

Maar enkele weken later lieten de Europese bankautoriteiten zich in Italië van hun minder daadkrachtige kant zien. Bij de ondergang van twee kleine Italiaanse banken, Veneto Banca en Banca Popolare di Vicenza, besloot de SRB niet in te grijpen, officieel omdat ze geen bedreiging vormden voor de stabiliteit van het financiële systeem. De Europese Commissie gaf toestemming aan de Italiaanse overheid om tussenbeide te komen met overheidsgeld. Ook bij Banca Monte dei Paschi sprong de Italiaanse overheid met vers kapitaal bij.

“We hebben in Italië gezien dat er nog heel wat achterpoortjes zijn”, zegt Lannoo. “De Europese regels zijn nochtans duidelijk. Ofwel zijn banken systeembelangrijk, en dan staat de SRB in voor de afwikkeling. Ofwel zijn ze dat niet, en dan moeten ze failliet verklaard worden. In het geval van Veneto Banca en Banca Popolare di Vicenza was het blijkbaar toch mogelijk de resolutie door te geven aan de nationale toezichthouder. En bij Monte dei Paschi bleek dat de EU-regels een kapitaalverhoging met overheidsgeld toelaten als het om een voorzorgsmaatregel gaat die financiële instabiliteit moet voorkomen.”

Kortom, het lijkt erop alsof de Europese regels misschien wel naar de letter maar niet naar de geest gevolgd zijn. De Italiaanse staat wist te voorkomen dat verliezen op Italiaanse burgers afgewenteld werden. Professor Vander Vennet heeft begrip voor die aanpak.

“Veneto Banca en Banca Popolare di Vicenza hadden achtergesteld schuldpapier van de bank aan particuliere klanten verkocht. Met een bail-in volgens de regels (aandeelhouders, achtergestelde schuldeisers en desgevallend grote depositohouders moeten minstens 8 procent van de verliezen slikken, nvdr) zouden vele Italiaanse gezinnen geld verloren hebben. In een land waar populistische partijen al zo veel stemmen halen, was dat nefast geweest. Dus heeft men het probleem opgelost door een beroep te doen op een uitzonderingsclausule.”

Ondanks het schoonheidsfoutje in Italië is er volgens Vander Vennet nu wel degelijk een duidelijk Europees traject om noodlijdende banken af te wikkelen. “Europa heeft een grote stap voorwaarts gezet”, beaamt Lannoo. “Maar er blijft veel werk om de regels op een consistente manier uit te voeren. Er zijn nog te veel gaten in de constructie.”

Fatale band doorbreken

Het Europese kader voor de redding van banken is nog in volle ontwikkeling. Het opzet ervan gaat terug tot de crisis van 2008, toen banken gered moesten worden met geld van de belastingbetalers. Nationale staten vertilden zich aan de redding van hun banken. De begroting en de staatsschuld ontspoorden, en de bankencrisis van 2008 mondde uit in de eurocrisis van 2011. Die landencrisis bedreigde opnieuw de banken, die heel veel obligaties van het eigen land in portefeuille hadden.

Om die fatale band tussen nationale banken en landen te doorbreken, ontwikkelde de Europese Unie het project van een Europese bankenunie. Dat moet ervoor zorgen dat nationale staten niet langer opdraaien voor een falende bank. Aandeelhouders, schuldeisers en de banken zelf moeten de rekening betalen; depositohouders en belastingbetalers dienen zo veel mogelijk ontzien te worden.

Half afgewerkt

De bankenunie steunt op drie pijlers. Ten eerste een Europees toezicht op de grote banken, door de ECB. Ten tweede een wettelijk kader en instellingen voor de afwikkeling van noodlijdende banken. En ten derde een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel voor Europese banken. Dat moet spaargeld tot 100.000 euro per burger en per bank garanderen op een Europees niveau.

De eerste twee bouwblokken van de bankenunie zijn geïnstalleerd. Met de derde, een Europese depositogarantie, gaat het minder vlot. “Zo’n depositogarantie is nochtans een must voor de financiële stabiliteit”, beklemtoont Rudi Vander Vennet. “Als de Griekse staat de veiligheid van de Griekse spaardeposito’s moet garanderen, zal de bankenunie nooit werken. Hetzelfde geldt, mutatis mutandis, voor de Duitsers. Hun banksector staat er niet goed voor, en de nationale staat mag conform de Europese regels niet meer tussenbeide komen.”

Karel Lannoo betreurt dat de Europese agenda de voorbije maanden volledig in het teken van de migratieproblematiek stond, en dat geen vooruitgang is geboekt rond de bankenunie: “We zitten met een half afgewerkte bankenunie, en het afwerken ervan lijkt plots niet meer zo belangrijk. De politici hebben andere zorgen. Dat valt te betreuren, want de link tussen banken en landen is nog altijd niet doorgeknipt. Een bank uit een land met een zeer kredietwaardige overheid staat nog altijd veel sterker dan een bank uit een land met een zwakke overheid.”

Europees versus nationaal

Volgens ULB-professor André Sapir bevinden we ons in een overgangsfase, die nog een hele tijd zal duren. Dat kan problemen veroorzaken: “Er is geen volledige Europese integratie, de bankenunie is niet afgewerkt, maar er is wel een Europees kader. In veel landen is de band tussen de staat en de banken nog heel sterk door de rol van de banksector als financier van de lokale economie en de overheid. Nationale politici zullen die band niet graag opgeven. We zullen dus nog jaren met zowel nationale als Europese regels en bevoegdheden zitten. Dat kan tot een clash leiden.”

Het is niet mogelijk te voorspellen welke kant het dan uitgaat. Sapir maakt de vergelijking met de migratieproblematiek: “Hoe pak je dat probleem aan? Door een Europese oplossing te zoeken zonder de vrijheid van personen op te geven, of door terug te plooien op de nationale staatsgrenzen? Dezelfde discussie over een Europese of een nationale aanpak kan zich voordoen over de banken en het financieel systeem.”

Voor Sapir is dat een reden om bezorgd te zijn: “Ik ben niet zeker dat de Europese mechanismen al een nieuwe crisis kunnen doorstaan. Ik zou de politieke wereld willen waarschuwen. Het is niet omdat er Europese instrumenten zijn, dat er geen crisis meer zal komen en dat Europa in staat zal zijn de crisis te beheersen. Er blijft een nationale dimensie. In geval van een crisis zal er sowieso behoefte zijn aan coördinatie tussen landen.”

Een kwestie van solidariteit

Volgens Sapir moeten we ons afvragen welk soort banken we willen. En het antwoord op die vraag verschilt of je het over België dan wel over Europa hebt: “België kan zich geen grote banken veroorloven omdat het land te klein is om financiële giganten te dragen. Maar vanuit een Europees perspectief wil je wel grote, internationale banken. Daarom is het belangrijk dat de bankenunie afgewerkt wordt. Pas als er ook een Europese depositogarantie bestaat, zullen banken over hun nationale grenzen heen actief worden.”

“Het is een kwestie van solidariteit”, zegt Freddy Van Den Spiegel, professor aan de VUB en de Vlerick Business School. “Toch denk ik dat het de goede richting uitgaat. Voor de afwikkeling van de banken is een resolutiefonds opgericht, waarin al 17 miljard euro zit, weliswaar nog in nationale compartimenten. Voor de depositogarantie moet ook zoiets mogelijk zijn.”

De banken spekken het resolutiefonds zelf. Tegen eind 2023 zou er 55 miljard euro in moeten zitten. “Dat moet in principe volstaan om een crisis van gemiddelde grootte het hoofd te bieden”, zegt Lannoo. “Met dat bedrag kun je enkele kleinere banken opdoeken zonder dat de deposito’s tot 100.000 euro in gevaar komen.”

De grote vraag is of het Europese kader ook zal werken als een grote bank in de problemen komt. Stel dat Deutsche Bank omvalt. Kun je zo’n complexe instelling in een weekend in stukken opdelen en verkopen? En kun je de regels van de bail-in toepassen bij de val van zo’n grote bank? “Ik denk het niet”, zegt Lannoo. “Dat zou betekenen dat 8 procent van de passiva waardeloos wordt, zo’n 120 miljard euro. Dat zou nogal vuurwerk geven op de financiële markten.”

Het geld van het resolutiefonds zou niet volstaan om de val van een hele grote Europese bank op te vangen. Vandaar dat professor Vander Vennet wel iets ziet in het idee van de Franse president Emmanuel Macron om het ESM in te schakelen als ultieme financier van het SRF. “Dat zou een belangrijke stap in de goede richting zijn om ook de spaartegoeden te garanderen”, zegt Vander Vennet. “De volgende stap, naar een volledig gefinancierd Europees depositogarantiesysteem, zou dan heel logisch zijn.”