Hoe de Lange Wapper een Grote Flopper werd

De vaudeville over de Lange Wapper zadelt pps-projecten op met een negatief imago. Transparantie wordt steevast als een van de voordelen van publiek-private samenwerking genoemd. Maar transparantie is net wat bij de BAM zou ontbreken.

y Door Alain Mouton/Illustratie Debora Lauwers

Door Alain Mouton/Illustratie Debora Lauwers

De Oosterweelverbinding, de geplande tunnel onder de Schelde met de Lange Wapperbrug, is een van de grootste pps-projecten ooit. Gekaapt door politici en actiegroepen werd het een miskleun van jewelste. Of de Antwerpenaars op 18 oktober nu voor of tegen stemmen, pps-projecten hebben door de heisa de perceptie tegen. Meer en meer mensen stellen zich hardop de vraag of het wel aangewezen is om grote infrastructuurprojecten via publiek-private samenwerking (pps) te realiseren.

Niet verwonderlijk aangezien de Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (BAM), het investeringsvehikel dat de mobiliteitsinvesteringen in en rond Antwerpen financiert, een van de grootste pps-projecten in Europa op poten zette. De totale prijs van het project liep op tot meer dan 2,5 miljard euro en kan volgens experts nog het dubbele worden. Pps-projecten moeten nochtans net de kosten voor infrastructuurwerken binnen de perken houden.

Er zijn niet alleen de kosten. Ook de hele procedure voor de toewijzing van de opdracht rammelt aan alle kanten. Het consortium Noriant mocht als enige naar de onderhandelingsfase terwijl er volgens de regels van het pps-boekje in de eindfase best met twee valabele kandidaat-bouwers wordt gepraat. Niet echt een schoolvoorbeeld van transparantie. En dat terwijl een transparante besluitvorming steevast geroemd wordt als een van de voordelen van pps.

Voorstanders van pps zien de bui al hangen en waarschuwen dat we het kind niet met het badwater mogen weggooien. In een moderne economie met de overheid als regisseur of de beleidsmaker die het bredere kader schept, is pps nodig. De overheid speelde jaren een dominante rol bij de bouw van infrastructuurwerken, maar was niet altijd de meest efficiënte uitvoerder. Pps moet dat verhelpen. Pps is in heel wat landen het wondermiddel voor overheden die met een investeringsachterstand kampen zoals de renovatie van scholen, de optimalisering van het wegennet of de bouw van gevangenissen. Ook de Vlaamse regering koos voor pps om de broodnodige infrastructuurprojecten snel af te ronden.

Techniek voor begrotingsopsmuk

Een andere bedoeling van een pps-project is om tot een betere prijs-kwaliteitverhouding te komen. Iedereen doet daarbij datgene waarin hij het best is. De overheid is tevreden omdat de privésector mee stapt in de bouw en de financiering van een investeringsproject en een aantal risico’s op zich neemt. De privébedrijven krijgen op lange termijn een bron van inkomsten, want voor de bouw en het beheer van het project betaalt de overheid een vergoeding.

Interessant ook voor de overheidsbegroting. In plaats van een investering direct zelf met eigen geld te moeten betalen tijdens de korte bouwperiode van het project kunnen pps-projecten in de begroting worden geboekt via jaarlijkse afbetalingen.

Maar er is meer. Overheden kiezen meer dan eens voor pps omdat ze op die manier uitgaven kunnen debudgetteren. Dat was ook de belangrijkste kritiek van het rapport dat het Rekenhof dit voorjaar publiceerde en waarin ze de Vlaamse pps-projecten onder de loep nam. Ze zouden vooral uitgaven buiten de begroting houden en bij de vastlegging van de projecten zou niet altijd goed zijn nagedacht over de doelstellingen van het project.

De ParticipatieMaatschappij Vlaanderen bouwde ondertussen exptertise op in pps (zie kader PMV pionier in pps-projecten). Werner Decrem, businessunitmanager pps, begrijpt de kritiek. “In de vorige legislatuur zijn in korte tijd zeer veel pps-projecten opgestart. Naar het einde van een legislatuur is het normaal dat dit wordt geëvalueerd en het Rekenhof heeft dat ook gedaan. In dat rapport staat een aantal aanbevelingen over hoe sommige projecten beter kunnen. Zo was een meerwaarde niet altijd de prioriteit om voor pps te kiezen.”

“Met veel opmerkingen ben ik het eens. Het is wel jammer dat die kritiek wordt uitvergroot waardoor pps in de publieke opinie in een negatief daglicht wordt geplaatst. Ik denk dat er geen enkel land is waar alle projecten vanaf het begin perfect verliepen. De aandacht is daardoor afgeleid van de goede projecten waarbij concrete resultaten worden geboekt.”

Decrem laat echter zijn slaap niet over de kritiek dat pps-projecten vooral worden opgezet om uitgaven buiten de begroting te houden. Een techniek die vanuit Europa overigens met argusogen wordt bekeken. “Vlaanderen communiceert daar een pak eerlijker over dan andere landen. Een project moet natuurlijk geschikt zijn voor pps en als dat het geval is, moet men naar meerwaarde streven. Begrotingsredenen mogen dus niet het enige motief zijn.”

Tot 30 procent goedkoper

Dat is ook waarvoor Kris De Bisschop en Steven Steppe van RebelGroupAdvisory voor waarschuwen. RebelGroupAdvisory is een financieel adviseur die op het snijvlak tussen publiek en privé werkt. Ze verlenen zowel aan de overheid als aan privébedrijven advies. Een van hun taken bestaat bijvoorbeeld uit het mee uitschrijven van aanbestedingen. “Voor pps kiezen louter om bugettaire redenen is inderdaad fout”, bevestigt Steppe.

Volgens de experts van RebelGroupAdvisory komt het er vooral op neer om de juiste vraag te stellen en de juiste doelstelling van een project vast te leggen. “Gaat het hier wel om een pps-project en gaat die een bepaalde meerwaarde creëren ten opzichte van de klassieke aanbesteding”, vraagt De Bisschop zich af.

Die meerwaarde bestaat volgens De Bisschop en Steppe wel degelijk. Bij een private financiering als onderdeel van een pps-project zijn verantwoordelijken en risico’s tussen publieke en private partijen zodanig verdeeld dat meerwaarde ontstaat, ook financieel. De staat kan weliswaar goedkoper lenen dan private instellingen, maar dat is geen doorslaggevend argument voor publieke financiering. De overheid houdt bijvoorbeeld geen rekening met de berekening van de risico’s. Als er bij een project iets misloopt, kan de overheid nog altijd aankloppen bij de belastingbetaler. Pps is volgens voorstanders per saldo ook gunstiger door andere factoren dan de financiering; bijvoorbeeld de kwaliteit of het tijdstip van de oplevering. Er zou ook minder kans zijn op budgetoverschrijding.

Vooral in Groot-Brittannië en Australië – landen met veel ervaring met pps – zijn onderzoeken gedaan naar de meerwaarde. Die studies komen uit op een gemiddelde kostenbesparing van 10 tot 20 procent. In Nederland worden instrumenten gebruikt om het meerwaardepercentage te berekenen namelijk het percentage besparing dat de pps-variant oplevert ten opzichte van de klassieke aanbesteding. In Nederland situeerde het meerwaardepercentage zich tussen de 5 en 15, tot zelfs 30 procent.

De fouten bij de Lange Wapper

Volgens Steppe en De Bisschop is een duidelijke planning cruciaal. Dat gebeurt via het DBFM-model ( design, build, finance and maintenance) met één opdrachtnemer in plaats van verschillende aannemers. Pps vergemakkelijkt de integratie van de verschillende activiteiten en dat leidt tot life cycle-optimaliseringen. Tijdens het ontwerp en de bouw kan al rekening worden gehouden met de onderhoudskosten, wat de kosten kan drukken. Er moet ook voldoende concurrentie zijn in de aanbesteding. Dat was niet het geval bij het dossier van de Oosterweelverbinding.

Om te beginnen werd het DBFM-model niet strikt toegepast. Vier consortia werden weerhouden om een ontwerp en een offerte in te dienen voor de Oosterweelverbinding: Noriant (met onder andere Vinci, DEME en Cordeel), Loro (Jan De Nul en Betonac), Bouygyes en Antwerpse Bouwwerken (Eiffage, Boskalis Dredging en Heijmans). Bouygues leverde een tunnelontwerp af en dat werd al snel naar de papiermand verwezen. Antwerpse Bouwwerken viel weg omdat het pleitte voor een eendeksbrug. In het bestek dat de BAM had opgemaakt, was dit echter niet duidelijk. Critici zien het dossier als een DBFM-project waarbij de kandidaten eigenlijk weinig of geen inbreng hadden in de D-poot van het project.

Ook Loro werd snel uit de race gestoten waardoor alleen Noriant naar de onderhandelingsfase mocht. Het minste wat men kan zeggen, is dat de aannemers in dit pps-dossier niet echt tegen elkaar werden uitgespeeld. Internationaal is het nochtans de standaard dat er minstens twee consortia een best and final offer kunnen indienen. De Oosterweel-case is dus een schoolvoorbeeld van hoe het net niet moet. Dat de kostprijs van het hele project exponentieel gestegen is, is koren op de molen van de tegenstanders.

Wie draagt het risico?

De tegenstanders van pps krijgen naast het geval van de Oosterweel-vaudeville extra munitie net op een ogenblik dat de economie slabakt. Dan staan sommige privéspelers plots niet meer te springen om in zo’n project te stappen. Dat heeft veel te maken met de juiste definitie en de toekenning van de risico’s. Een van de cruciale onderdelen van een pps-constructie is dat de risico’s worden gedragen door de partij die ze het best kan beheersen.

Concreet betekent dit dat een private partij zowel het ontwerp-, bouw- als beschikbaarheidsrisico draagt waarbij ze in dat laatste geval de infrastructuur moet onderhouden. Soms bestaat de neiging om ook het vraagrisico bij de privéspeler te leggen door hem bijvoorbeeld een luchthaven te laten exploiteren of een toltunnel te laten beheren en daaruit inkomsten te halen.

Gevaarlijk, zo waarschuwt Kris De Bisschop. “De meeste projecten in België gaan het vraagrisico toch niet bij een privéspeler onderbrengen.” Nemen we het voorbeeld van een pps-project met een toltunnel. Er wordt een pps opgezet voor 30 jaar waarbij de privéspeler kosten kan terugwinnen via een tolheffing. Dat brengt zwaardere risico’s met zich dan de infrastructuur beschikbaar houden. Wat als het verkeer aanzienlijk vermindert ten gevolge van een recessie? Dan krijgt de privépartner minder centen. In de financiering van het project houden de banken daarmee rekening. Een vraagrisico is relatief hoog en dat betekent hogere rentes.

En er kunnen zich nog andere onaangename verrassingen voordoen. Wat als er vlakbij een nieuwe tolvrije tunnel komt? “In dat geval kan de privéspeler eisen dat er geen nieuwe tunnel komt naast de bestaande. Het ‘beschikbaarheidsrisico’ willen bedrijven wel dragen”, zegt Steppe. De privéspeler moet ervoor zorgen dat de infrastructuur beschikbaar blijft in goede staat, bijvoorbeeld een schoolgebouw, en krijgt daarvoor van de overheid een jaarlijkse vergoeding. De garantie dat het geld blijft binnenkomen, is veel groter dan bij een vraagrisico.

Volgens Decrem zullen projecten waarbij privéspelers het beschikbaarheidsrisico moeten dragen de nodige financiering blijven vinden. Moeilijker ligt het als het vraag- of marktrisico bij de privépartner wordt gelegd. Door de financiële crisis zijn banken en investeerders veel terughoudender geworden om de projecten te financieren. “Bovendien zijn er momenteel veel aantrekkelijke investeringskansen, met goede rendementen en lage risico’s. Daarin wordt nog wel geïnvesteerd, maar minder in projecten met zwaardere trafiek- en vraagrisico’s.”

Dat verklaart onder andere waarom de Vlaamse overheid dit voorjaar beslist heeft om de werken aan de luchthaven van Antwerpen zelf te financieren na het afhaken de Britse privé-investeerder AIM. Het project had voor privé-investeerders een te hoog risicoprofiel.

De Bisschop bevestigt dat financiële partners anders aankijken tegen pps-projecten dan vroeger. “Er is minder geld, maar dat geldt voor alle projecten. Banken zijn kritischer geworden en vragen hogere marges. Bij elk pps-project wordt een vennootschap opgericht met een eigen vermogen. Het binnenhalen van vreemd vermogen via de bank is niet moeilijker dan bij andere projecten.” Daarentegen is de overheid als tegenpartij kredietwaardig en daarom stappen bedrijven er graag in. Decrem bevestigt. “Voor aannemers is een pps momenteel nog altijd een interessante opportuniteit.”

“Pps moet een bepaalde meerwaarde betekenen tegenover de klassieke aanbesteding”

(Kris De Bisschop, RebelGroupAdvisory)

“Begrotingsredenen mogen niet de enige zijn om een ppsop te starten” (Werner Decrem, PMV)De Oosterweel-case is een schoolvoorbeeld van hoe het net niet moet.