Fonds zonder fundering

Vijftig jaar geleden kreeg het Internationaal Monetair Fonds een glasheldere missie mee: het IMF moest een herhaling van de rampzalige devaluaties van de jaren dertig voorkomen. Sinds de vaste wisselkoersen in het midden van de jaren zeventig overboord werden gegooid, is de organisatie evenwel wanhopig op zoek naar een nieuwe roeping. Een onmogelijke opdracht, zo blijkt nog maar eens uit de aanpak van de Aziatische crisis. De argumenten voor het opdoeken van het IMF stapelen zich dan ook op. Trends ontmoette in Washington enkele belangrijke IMF-stafmedewerkers. Het resultaat is een gesprek waar treurnis en frustratie overheersen.

Washington.

“Het IMF is inefficiënt, niet langer noodzakelijk en achterhaald. We hebben ook geen behoefte aan een nieuw type IMF, zoals George Soros voorstelt. Zodra de Aziatische crisis achter de rug is, moeten we het IMF gewoon afschaffen.”

Voor alle duidelijkheid: deze stelling komt niét van een losgeslagen demagoog die niet het minste inzicht heeft in internationale financiën. Dit radicale standpunt – een citaat uit een Vrije Tribune in The Wall Street Journal van begin februari – is wél afkomstig van George Shultz, William Simon en Walter Wriston. Shultz bezette onder verschillende Amerikaanse presidenten belangrijke ministerposten: Arbeid, Begroting, Financiën en Buitenlandse Zaken. William Simon was minister van Financiën onder de presidenten Richard Nixon en Gerald Ford, en Walt Wriston stond jarenlang aan het hoofd van Citicorp/Citibank. Het hoeft dan ook geen betoog dat de visie van dit voorname trio door de sfinxen van het Internationaal Monetair Fonds ( IMF) niet zomaar onder tafel kon worden geveegd – zoals men dat pleegt te doen met die van andere kritische IMF- watchers. Zo deed het IMF de voorbije jaren Jeffrey Sachs van Harvard University steevast af als a balloon of hot air. Sinds het uitbreken van de Aziatische crisis wordt het evenwel moeilijker om kritiek te weerleggen. Vanuit het riante hoofdkwartier in Washington trachten Michel Camdessus, algemeen directeur van het IMF, en zijn troepen nog wel weerwerk te bieden tegen de toenemende stroom van kritiek. Maar echt overtuigend klinkt het niet meer. “Het IMF zit in een structurele Catch 22-situatie ( nvdr – naar de befaamde oorlogsroman van Joseph Heller). Hier huist een bureaucratie die koortsachtig op zoek is naar een missie maar die niet vindt,” zo verklaarden drie stafmedewerkers van het Fonds in Washington – off the record uiteraard – aan Trends.

De financiële en economische crisis

die in de zomer van 1997 in Azië losbarstte, plaatste de activiteiten van het nu al meer dan vijftig jaar oude IMF weer in het brandpunt van de belangstelling (zie kader: Kind van de Depressie). Shultz, Simon, Wriston, Sachs en vele anderen hebben steeds meer kritiek op de werking van het Fonds – een standpunt dat onze drie gesprekpartners met pijn in het hart onderschrijven.

We zetten eerst de structurele tekortkomingen die de instelling en haar institutionele configuratie eigen zijn, op een rijtje. Vervolgens gaan we in op de argumenten die dan nog overblijven om toch voor het behoud van het IMF te pleiten.

Precedentenspook

De structurele tekortkomingen van het IMF kan men samenvatten in drie begrippen: het precedentenspook, het suikeroomsyndroom en de budgetobsessie. Zeker aan de eerste twee valt in de huidige context bitter weinig te doen. “Zonder de reddingsoperatie die in 1994-1995 werd opgezet voor Mexico zou de situatie van de Aziatische landen er vandaag anders hebben uitgezien en zou in ieder geval de crisis van de voorbije maanden veel minder intensief zijn geweest,” zo illustreert één van onze gesprekspartners het precedentenspook, dat in de Angelsaksische literatuur wordt omschreven als het moral hazard-probleem.

Het precedentenspook zorgt ervoor dat landen en financiële instellingen beetje bij beetje de teugels van de financiële orthodoxie inzake overheidsbeleid en kredietverlening vieren. Uit ervaring weten zij immers dat het IMF toch tussenbeide komt als de situatie uit de hand loopt. De betrokken partijen hebben er zelfs alle belang bij om de problemen zo snel mogelijk groot genoeg te maken – want de intensiteit van de IMF-interventie is recht evenredig met de grootte van het probleem. Onze gesprekspartners vrezen dan ook dat landen als Rusland en Brazilië de volgende kandidaten vormen om het IMF uit zijn tent te lokken. De Mexicaanse en Aziatische crisis indachtig kunnen die landen (en hun kredietverstrekkers) er immers van uitgaan dat het IMF wel zal uitrukken als hun internationale betalingscapaciteit in het gedrang komt.

Uiteraard worden ook nationale monetaire autoriteiten geconfronteerd met het precedentenspook of het moral hazard-probleem. Zodra zij tussenbeide komen om bijvoorbeeld een grote financiële instelling te redden van de gevolgen van haar wanbeleid, verzwakt dit in min of meerdere mate de discipline bij de andere instellingen. Lender of last resort en moral hazard horen als een Siamese tweeling bij elkaar. Nationale autoriteiten beschikken echter meestal over een wettelijk kader om regels op te leggen, normen te doen naleven enzovoort. Het IMF beschikt – zeker in de aanloop naar een crisis – alleen over morele autoriteit. Maar zelfs met dat moreel gezag zit het hoe langer hoe meer fout.

Suikeroomsyndroom

Qua middelen is het IMF nog altijd afhankelijk van enkele grote geldschieters – het suikeroomsyndroom. Zo komt 18% van het IMF-budget van de Verenigde Staten (zie kader: Kind van de Depressie). Momenteel woedt in het Amerikaanse Congres en de Senaat een hevige discussie over 18 miljard dollar die de Amerikaanse belastingbetaler zou moeten ophoesten om de Azië-interventies van het IMF te helpen financieren. Het IMF kon de Mexicaanse brand blussen met 30 miljard dollar, voor Azië zal minimaal het viervoudige nodig zijn (alleen al voor Zuid-Korea is 57 miljard dollar uitgetrokken). In het Huis van Afgevaardigden koppelen de volksvertegenwoordigers de goedkeuring van deze 18 miljard dollar zelfs aan het fiat van de president aan een anti-abortuswet. Zegt één van onze gesprekpartners: “Die 18 miljard dollar worden nagenoeg zeker goedgekeurd. Wat voor de buitenwereld minder duidelijk zal zijn, is het expliciete en vooral impliciete voorwaardenpakket dat eraan zal vastzitten. Allicht zal dat geld uiteindelijk opnieuw terechtkomen bij de betrokken Amerikaanse banken, die anders averij dreigen op te lopen in Azië.” Deze situatie, die zich ook bij vroegere crisissen manifesteerde, legt uit waarom de IMF-herfinancieringsprogramma’s vaak erg ondoorzichtig zijn.

Het suikeroomsyndroom creëert nog een bijkomend dubbel probleem. Enerzijds komen de financiële instellingen opnieuw erg goedkoop weg – wat ze niet bepaald aanzet tot een ernstiger gedrag in de toekomst. Anderzijds wakkert deze middelenverdeling uiteraard de tegenstand aan in Indonesië, Thailand en andere Zuid-Korea’s om mee te lopen in de meestal pijnlijke herstructrureringsprogramma’s die het Fonds oplegt.

Budgetobsessie

In de programma’s die het IMF uitdoktert wanneer een land betalingsproblemen krijgt, zit een grote mate van eenheidsworst – hoezeer Camdessus en de zijnen hun best doen om het tegendeel te argumenteren. “Duizend samenhokkende doctors in de economie, stuk voor stuk behoorlijk tot erg intelligent, gedragen zich na verloop van tijd ontegensprekelijk als kuddedieren,” aldus één van onze gesprekpartners. Zo stelt het IMF in zijn herstructureringsprogramma’s bijna altijd voor om het begrotingstekort te verminderen, een terechte maatregel. Al heel wat minder verdedigbaar is de klassieke IMF-visie, die een onderscheid maakt tussen deficitreductie via uitgavenvermindering dan wel via belastingverhoging. In Azië sloeg het IMF, zeker in het begin van de crisis, de bal compleet mis. Het was absurd om aan een land als Zuid-Korea, dat al een aanzienlijk begrotings overschot realiseerde, nog eens bijkomende budgettaire restricties op te dringen.

Pas later legde het IMF

de nadruk op de hervorming van het financieel systeem, de verhoging van de transparantie (lees: een ernstige aanpak van de corruptie) en de opening van markten. “Maar ook in die tweede fase,” aldus onze gesprekpartners, “liep het nog behoorlijk fout. De overhaaste sluiting van een aantal banken en financiële instellingen heeft de paniek en de kapitaalvlucht uit de Aziatische landen aanzienlijk versterkt. Jeffrey Sachs zat er in het verleden wel al eens naast toen hij het over het IMF had, maar deze keer slaat hij nagels met koppen: het ondoordachte optreden van het IMF verscherpte de financiële crisis en droeg op die manier bij tot de daaropvolgende economische malaise.”

Waakhond: blind en tandenloos

Is er, los van deze structurele tekortkomingen, dan geen enkel argument om het IMF te behouden? Enerzijds is er toch nog altijd de waakhondfunctie van het IMF (zie kader: Politieagent), anderzijds de vrees dat, zonder interventies van het IMF, eerstdaags een internationale financiële crisis losbreekt waarin we met zijn allen, als in een gigantische orkaan, kopje onder gaan? We noemen dit – naar analogie met het multiplicatieve karakter van een ontsporende kernreactie – de Tsjernobyl-vrees.

Maar ook hier speelt het IMF een minder essentiële rol dan vaak wordt aangenomen. Wat betreft de waakhondfunctie of de zogenaamde surveillanceopdracht kan men teurgvallen op de bevindingen van IMF-mensen zelf. In 1996 publiceerden IMF-medewerkers Carl-Johan Lindgren, Gillian Garcia en Matthew Saal het rapport Bank Soundness and Macro-economic Policy. Daaruit bleek dat de jongste vijftien jaar 133 IMF-lidstaten serieuze problemen in de bancaire sector hadden gekend. In 41 lidstaten deden zich over die periode zelfs regelrechte bankcrisissen voor, waarvan in sommige gevallen de welvaartskosten opliepen tot méér dan 10% van het bruto binnenlands product (BBP). Bezwaarlijk een track record om fier op te zijn – vooral niet als men weet over hoeveel middelen het Fonds beschikt om deze taak waar te nemen. Michael Mussa, directeur bij het IMF en hoofd van de studiedienst, stak vorig jaar in een artikel in de American Economic Review (mei 1997) de hand in eigen boezem. Zowel tijdens de crisis die het Europees Munt Systeen (EMS) trof in de zomer van 1992 als tijdens de Mexicaanse malaise slaagde het IMF er niet in tijdige, concrete waarschuwingen te formuleren. Maar we hebben onze les geleerd, zo ging Mussa in het AER-artikel verder, want “belangrijke hervormingen zijn doorgevoerd, zoals bijvoorbeeld een scherpere en meer doelgerichte rapportering en de opstelling van standaarden inzake economische data van de lidstaten”.

Het heeft niet mogen baten,

want ook tijdens de Aziatische crisis liep het IMF opnieuw hopeloos én hulpeloos achter de feiten aan. Van een afdoende waarschuwing met bijbehorende analyse vooraf was ook nu weer geen sprake, integendeel zelfs. In zijn in september 1997 gepubliceerde jaarrapport sprak het IMF onder meer over “Thailands schitterende economische prestaties en over het consistente en deugdelijke macro-economische beleid”. Het is een magere troost dat internationale rating agencies als Moody’s en S&P zo mogelijk een nog meer belabberd figuur sloegen.

Maar zelfs als het IMF erin slaagt om tijdig de juiste diagnose te stellen, kan de instelling onvoldoende druk uitoefenen op regeringen. Een typisch voorbeeld daarvan is het surveillance-rapport van het IMF over België, dat half februari 1998 bekendraakte. Wie dit rapport aandachtig leest, merkt dat de IMF-economen door hebben dat het fout moét lopen met de pensioenproblematiek in ons land. Het IMF maakt, zij het subtiel, brandhout van zowel de maatregelen die de regering tot nog toe nam als van de basisanalyse over pensioenen van het Planbureau. De regering- Dehaene bleef er evenwel bij dat het IMF-rapport het gevoerde begrotingsbeleid goedkeurde. “De rapportering over België is zo’n typisch voorbeeld van iets waar men als ernstig econoom vanuit het IMF door gefrustreerd raakt,” aldus één van onze deep throats.

Geen Tsjernobyl

Het scenario ziet er als volgt uit. Thailand, Indonesië, Zuid-Korea en Maleisië kunnen niet langer aan hun betalingsverplichtingen voldoen. Dit is een zware opdoffer voor de Japanse banken – de grootste schuldeisers van deze landen en sowieso al zwaar getroffen door de aanhoudende crisis in eigen land. Door de vele verplichtingen van Japanse banken ten aanzien van Amerikaanse en Europese banken komen ook deze laatste in de problemen. Het mondiale financiële systeem klapt in elkaar met als onvermijdelijk gevolg een depressie zoals in de jaren dertig. De interventie van het IMF voorkomt een dergelijke ramp.

Zelfs indien de genoemde vier Aziatische landen zo’n helse spiraal op gang zouden kunnen trekken – wat te betwijfelen valt – dan nog is er geen behoefte aan iets als een IMF. Het volstaat dat de monetaire autoriteiten in Japan, de Verenigde Staten en Europa hun verantwoordelijkheid opnemen en voor voldoende herfinancieringsmiddelen zorgen om hun financiële instellingen liquide te houden en zodoende de brand te blussen. Bij zo’n gang van zaken zou het precedentenspook veel minder averij aanrichten aangezien de direct betrokkenen hier een veel groter financieel verlies zouden incasseren dan nu het geval is. Ook met het IMF als tussenschakel komen overigens aan het eind van de rit de interventiemiddelen essentieel uit deze drie gebieden.

Er blijven weinig argumenten

overeind om het IMF in zijn huidige structuur te behouden. Wat wel nadrukkelijk blijft, is een bureaucratie die, zoals altijd en overal, bereid is tot een bitter gevecht om de eigen overleving te verzekeren. Op het IMF in Washington zit een indrukwekkende hoeveelheid brain power bij elkaar die zonder problemen een uiterst gesofisticeerde defensie van het eigen nut kan opbouwen. Daar is algemeen directeur Michel Camdessus de jongste weken zeer druk mee bezig. Of, zoals onze gesprekspartners het verwoorden: “Fransen vormen, dat leert de geschiedenis, ideale veldheren voor dit type van gevechten.”

Johan Van Overtveldt